Дикий Захід в українських портах. Чому Світовий банк радить їм стати лендлордами
Світовий банк провів дослідження перспектив розвитку портової галузі України і підготував відповідний звіт. Аналітики вважають, що в нинішньому вигляді українські порти не вкладаються ні в одну з класичних моделей управління портовою галуззю. Тому вони рекомендують взяти за основу модель "порт-лендлорд". "ДС" розбиралася, який ефект це може дати.
Головні експортні ворота
В Україні 18 морських портів, п'ять з яких залишилися в окупованому Криму. Необхідність їх розвитку продиктована значною орієнтацією нашої економіки на експорт. Сьогодні Україна - другий у світі експортер фуражних культур і п'ятий - пшениці, з частками 17 і 9% відповідно. Крім того, за параметром грузоемкость в 2017 р. на частку України припадало 2,5% світового експорту заліза, 3,5% - гравію, 12% - напівфабрикатів з заліза, 35% - некаолиновых глин, 46% - соняшникової олії та 9% - ріпаку. І ці товари поставляються переважно через порти. А чим більше експортної продукції буде виробляти українська економіка, тим у більших перевалочних портових потужностях вона буде потребувати.
Затверджена ще в 2013 р. "Стратегія розвитку морських портів України до 2038 р." передбачає збільшення щорічної перевалки вантажів до 210 млн т, при цьому річні потужності з перевалки повинні вирости в 250 млн т. Для цього планується залучити 26 млрд грн приватних інвестицій у розвиток інфраструктури. У 2019 р. морпорти забезпечили перевалку 160 млн т вантажів, що стало історичним рекордом.
В реформі портової галузі Україна значно відстала від колишніх сусідів по СРСР. Закон "Про морські порти України", який провів реорганізацію портів, був прийнятий тільки в 2012 р. Раніше кожен порт поєднував у собі дві функції - адміністративну (управління) та комерційну - з перевалки вантажів. В ході реформи управлінська функція була передана в створену Адміністрацію морських портів України (АМПУ), яка має у кожному порту свої філії, а комерційна - у державні стивідорні компанії, які надають в портах послуги з перевалки вантажів.
Однак на цьому реформа зависла, лишивши невирішеними два важливих взаємопов'язаних питання: управління портами та управління їхніми землями.
Хаотична забудова
Андрій Підгайний, керуючий партнер юридичної фірми AGRECA, пояснив "ДС", що на момент прийняття Закону "Про морські порти України" безліч ділянок землі в портах вже були передані в оренду приватним компаніям, орендарі стали активно їх використовувати і розвивати, будувати нові об'єкти і, що важливо, оформляти право власності на ці об'єкти. Фактично вони закріпилися в портах настільки, що навіть після закінчення терміну дії договорів оренди "виселити" їх буде не тільки юридично проблематично, але вже і економічно недоцільно. Це великі оператори з іноземними інвестиціями, які стабільно вкладають кошти, залучають вантажі, створюють робочі місця та платять податки. Тому в Законі "Про концесії" і з'явилася процедура, що дозволяє трансформувати оренду в концесію.
Крім того, Закон "Про морські порти України" поміняв саме поняття "морський порт": якщо раніше таких було лише держпідприємство в межах його території, то сьогодні портом вважається територія, яку контролюють приватні портові оператори. Коли приватний бізнес вирішив сам створити потужності з перевалки вантажів, він почав викуповувати землі навколо портів і зводити там термінали. Землю викуповували і ті, хто планував заробити на її перепродажу компаніям, які заходять щось там побудувати у майбутньому. Такий хаотичний викуп призвів до того, що територія навколо портів сьогодні сильно фрагментована - ділянки належать великій кількості самих різних власників. Але АМПУ на ці землі не має належного впливу, хоча вони з точки зору законодавства є територією порту, а значить, її зоною відповідальності.
Наприклад, якщо приватна компанія купила землю поруч з портом "Південний" та побудувала термінал, то за логікою він є територією цього порту. Якщо суду підходять до приватного терміналу, вони повинні підкорятися вимогам портової адміністрації, можуть користуватися послугами порту і повинні оплачувати портові збори. Але фактично такий термінал - це приватна територія, яка не входить в територію порту. "Американські радники Міністерства інфраструктури, що спеціалізуються на портової інфраструктури, були в шоці, дізнавшись, що у наших портів немає юридично закріплених кордонів", - розповів Андрій Підгайний.
Управлінець без важелів влади
Хоча функції управління портами покладені на АМПУ, у неї немає достатніх повноважень, щоб ефективно їх виконувати. Наприклад, якщо інвестор хоче укласти договір концесії та побудувати термінал в порту, то з питання, що саме буде побудовано йому потрібно домовлятися з Мінінфраструктури та Мінекономіки, у процедурі також бере участь Мінфін, а по оренді землі - з державними обладміністраціями. А якщо орендується портова нерухомість, то це Фонд держмайна і Мінінфраструктури.
Зрозуміло, що інвестору простіше і зрозуміліше мати справу з одним контрагентом. У морських портах розвинених країн найчастіше за це відповідає адміністрація порту, яка уповноважена державою або муніципалітетом. Така модель управління доцільна у великих українських портах, які держава може визначити як порти національного або стратегічного значення. Однак для цього потрібні серйозні зміни на рівні Земельного і Водного кодексів, Кодексу торговельного мореплавства україни, законів україни "Про морські порти України", "Про регулювання містобудівної діяльності" і безлічі підзаконних актів. Це складна і комплексна задача, яка може бути вирішена в результаті широкого обговорення між представниками держави, органів місцевого самоврядування та бізнесу. Однак на сьогоднішній день цей процес перебуває на нульовій позначці.
Посилити позиції АМПУ як управлінця портами від імені держави має законопроект "Про корпоратизацію АМПУ". Мінінфраструктури оприлюднило його в листопаді 2019 р., але до Верховної Ради він ще не дійшов. Законопроект, зокрема, має спростити порядок затвердження меж територій морпортів - це буде компетенції Мінінфраструктури, а не Кабміну. Також документ пропонує всі земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні АМПУ, перевести в її власність за спрощеною процедурою. Тоді інвесторам буде легше отримувати права користування землею на підставі прямих договорів оренди з АМПУ.
Що таке "порт-лендлорд"
Модель "порт-лендлорд", про яку йдеться у звіті Світового банку, базується на принципах, які так і не були втілені в життя в ході реформи портової галузі в Україні. Сенс в тому, що портова адміністрація повинна мати право власності або контроль за використанням портових територій, і за рахунок цього комплексно розвивати його.
Це можна пояснити на прикладі: якщо портова адміністрація бачить, наприклад, необхідність у новому вугільному терміналі, то вона виділяє землю під нього і запрошує приватний бізнес його будувати і експлуатувати. Інвестор може отримати землю на умовах концесії або інших форм державно-приватного партнерства. Вигода в такому випадку обопільна - держава отримує податки від нового бізнесу, приватний бізнес заробляє, а портова адміністрація розуміє, з ким працювати.
Згідно моделі "порт-лендлорд" портові адміністрації не займаються наданням операційних послуг в порту, а зосереджуються на ролі розпорядника землі і регулятора діяльності порту. Адміністрація порту фактично стає керуючою компанією, яка займається розвитком порту і виступає насамперед як планувальник забудови території, регулятор роботи суб'єктів портової діяльності, координатор в процесі побудови логістичних ланцюжків, а також девелопер з розвитку базової (стратегічної) інфраструктури.
При цьому орган управління адміністрацією порту - спостережна рада можуть бути включені різні зацікавлені сторони. Наприклад, порт "Марсель" на 100% державний і в його наглядовій раді п'ятеро представників від держави, четверо - від регіональної влади, троє - від співробітників порту, двоє - від бізнесу і ще троє - це незалежні члени. А в адміністрації порту "Антверпен", який є на 100% муніципальним і має правовий статус публічного товариства з обмеженою відповідальністю, наглядова рада складається з шести представників муніципалітету і шести незалежних членів.
Концепція "порт-лендлорд" на сьогодні реалізована у великих портах Північно-Західної Європи і стала широко застосовуватися на хвилі контейнеризації перевезень, яка вимагала від інвестицій приватного сектору і ноу-хау, чого не могли забезпечити державні портові адміністрації. В ході реформ в портах у 1980-1990 рр. ця концепція була запроваджена по всьому світу і стала нормою в більшості великих вантажних портів.
Єдиний шлях
Звіт Світового банку є своєрідним орієнтиром для реформи українських портів. А її потрібно продовжувати, оскільки ситуація, що склалася, не дозволяє портів активно розвиватися: якщо земля належить різним власникам, а у портових адміністрацій немає важелів впливу на них, то немає і можливості здійснювати великі інвестпроекти з розвитку. Зараз якщо хтось хоче побудувати термінал, йому потрібно домовлятися з великою кількістю стейкхолдерів, а кожен з них починає викручувати руки інвестору. Тому великі міжнародні компанії не хочуть грати в такі ігри.
Крім того, як зазначив Андрій Підгайний, необхідно залучати до управління портами та місцеві влади, оскільки, з одного боку, вони розпоряджаються припортовыми землями, які можна використовувати для розвитку портів, з іншого - вони хочуть отримувати свою частку прибутку від діяльності портів у вигляді податків в місцевий бюджет, а з третього - вони контролюють інфраструктуру, яка зав'язана на діяльності порту, наприклад дороги.
Очевидно, що впровадження в Україні нової моделі управління портами зажадає не тільки суттєвих законодавчих змін, але і складної перебудови всієї організації діяльності АМПУ та її взаємовідносин з суб'єктами портової діяльності, власниками земельних ділянок, органами місцевого самоврядування. За оцінками експертів, це займе мінімум п'ять років з моменту вступу в силу відповідного закону. Поки ж багато зміни, передбачені Законом "Про морські порти", прийнятому в 2012 р., не виконані й досі. А без реалізації реформи портів складно сподіватися на прихід в Україну серйозних міжнародних гравців.
Звіт Світового банку зроблений за запитом Мінінфраструктури та за участю фахівців АМПУ. Тепер буде цікаво подивитися, як їм розпорядяться замовники.
