Дикий Запад в украинских портах. Почему Всемирный банк советует им стать лендлордами
Всемирный банк провел исследование перспектив развития портовой отрасли Украины и подготовил соответствующий отчет. Аналитики считают, что в нынешнем виде украинские порты не укладываются ни в одну из классических моделей управления портовой отраслью. Поэтому они рекомендуют взять за основу модель "порт-лендлорд". "ДС" разбиралась, какой эффект это может дать.
Главные экспортные ворота
В Украине 18 морских портов, пять из которых остались в оккупированном Крыму. Необходимость их развития продиктована значительной ориентацией нашей экономики на экспорт. Сегодня Украина - второй в мире экспортер фуражных культур и пятый - пшеницы, с долями 17 и 9% соответственно. Кроме того, по параметру грузоемкость в 2017 г. на долю Украины приходилось 2,5% мирового экспорта железа, 3,5% - гравия, 12% - полуфабрикатов из железа, 35% - некаолиновых глин, 46% - подсолнечного масла и 9% - рапса. И эти товары поставляются преимущественно через порты. А чем больше экспортной продукции будет производить украинская экономика, тем в больших перевалочных портовых мощностях она будет нуждаться.
Утвержденная еще в 2013 г. "Стратегия развития морских портов Украины до 2038 г." предусматривает увеличение ежегодной перевалки грузов до 210 млн т, при этом годовые мощности по перевалке должны вырасти в 250 млн т. Для этого планируется привлечь 26 млрд грн частных инвестиций в развитие инфраструктуры. В 2019 г. морпорты обеспечили перевалку 160 млн т грузов, что стало историческим рекордом.
В реформе портовой отрасли Украина значительно отстала от бывших соседей по СССР. Закон "О морских портах Украины", который провел реорганизацию портов, был принят только в 2012 г. Ранее каждый порт соединял в себе две функции - административную (управления) и коммерческую - по перевалке грузов. В ходе реформы управленческая функция была передана в созданную Администрацию морских портов Украины (АМПУ), которая имеет в каждом порту свои филиалы, а коммерческая - в государственные стивидорные компании, оказывающие в портах услуги по перевалке грузов.
Однако на этом реформа зависла, оставив нерешенными два важных взаимосвязанных вопроса: управление портами и управление их землями.
Хаотичная застройка
Андрей Подгайный, управляющий партнер юридической фирмы AGRECA, пояснил "ДС", что на момент принятия Закона "О морских портах Украины" множество участков земли в портах уже были переданы в аренду частным компаниям, арендаторы стали активно их эксплуатировать и развивать, строить новые объекты и, что важно, оформлять право собственности на эти объекты. Фактически они закрепились в портах настолько, что даже после истечения срока действия договоров аренды "выселить" их будет не только юридически проблематично, но уже и экономически нецелесообразно. Это крупные операторы с иностранными инвестициями, которые стабильно вкладывают средства, привлекают грузы, создают рабочие места и платят налоги. Поэтому в Законе "О концессии" и появилась процедура, позволяющая трансформировать аренду в концессию.
Кроме того, Закон "О морских портах Украины" поменял само понятие "морской порт": если ранее таковым являлось только госпредприятие в границах его территории, то сегодня портом считается и территория, которую контролируют частные портовые операторы. Когда частный бизнес решил сам создавать мощности по перевалке грузов, он начал выкупать земли вокруг портов и возводить там терминалы. Землю выкупали и те, кто планировал заработать на ее перепродаже компаниям, которые заходят что-либо там построить в будущем. Такой хаотичный выкуп привел к тому, что территория вокруг портов сегодня сильно фрагментирована - участки принадлежат большому количеству самых разных собственников. Но АМПУ на эти земли не имеет должного влияния, хотя они с точки зрения законодательства является территорией порта, а значит, ее зоной ответственности.
Например, если частная компания купила землю рядом с портом "Южный" и построила терминал, то по логике он является территорией этого порта. Если суда подходят к частному терминалу, они должны подчиняться требованиям портовой администрации, могут пользоваться услугами порта и должны оплачивать портовые сборы. Но фактически такой терминал - это частная территория, не входящая в территорию порта. "Американские советники Министерства инфраструктуры, специализирующиеся на портовой инфраструктуре, были в шоке, узнав, что у наших портов нет юридически закрепленных границ", - рассказал Андрей Подгайный.
Управленец без рычагов власти
Хотя функции управления портами возложены на АМПУ, у нее нет достаточных полномочий, чтобы эффективно их выполнять. Например, если инвестор хочет заключить договор концессии и построить терминал в порту, то по вопросу, что именно будет построено, ему нужно договариваться с Мининфраструктуры и Минэкономики, в процедуре также участвует Минфин, а по аренде земли - с государственными обладминистрациями. А если арендуется портовая недвижимость, то это Фонд госимущества и Мининфраструктуры.
Понятно, что инвестору проще и понятнее иметь дело с одним контрагентом. В морских портах развитых стран зачастую за это отвечает администрация порта, которая уполномочена государством или муниципалитетом. Такая модель управления целесообразна в крупных украинских портах, которые государство может определить как порты национального или стратегического значения. Однако для этого нужны серьезные изменения на уровне Земельного и Водного кодексов, Кодекса торгового мореплавания, законов "О морских портах Украины", "О регулировании градостроительной деятельности" и множества подзаконных актов. Это сложная и комплексная задача, которая может быть решена в результате широкого обсуждения между представителями государства, органов местного самоуправления и бизнеса. Однако на сегодняшний день этот процесс находится на нулевой отметке.
Усилить позиции АМПУ как управленца портами от лица государства должен законопроект "О корпоратизации АМПУ". Мининфраструктуры обнародовало его в ноябре 2019 г., но до Верховной Рады он еще не дошел. Законопроект, в частности, должен упростить порядок утверждения границ территорий морпортов - это будет компетенцией Мининфраструктуры, а не Кабмина. Также документ предлагает все земельные участки, находящиеся в постоянном пользовании АМПУ, перевести в ее собственность по упрощенной процедуре. Тогда инвесторам будет легче получать права пользования землей на основании прямых договоров аренды с АМПУ.
Что такое "порт-лендлорд"
Модель "порт-лендлорд", о которой говорится в отчете Всемирного банка, базируется на принципах, которые так и не были воплощены в жизнь в ходе реформы портовой отрасли в Украине. Смысл в том, что портовая администрация должна иметь право собственности или контроль за использованием портовых территорий, и за счет этого комплексно развивать его.
Это можно пояснить на примере: если портовая администрация видит, например, необходимость в новом угольном терминале, то она выделяет землю под него и приглашает частный бизнес его строить и эксплуатировать. Инвестор может получить землю на условиях концессии или других форм государственно-частного партнерства. Выгода в таком случае обоюдная - государство получает налоги от нового бизнеса, частный бизнес зарабатывает, а портовая администрация понимает, с кем работать.
Согласно модели "порт-лендлорд" портовые администрации не занимаются предоставлением операционных услуг в порту, а сосредотачиваются на роли распорядителя земли и регулятора деятельности порта. Администрация порта фактически становится управляющей компанией, которая занимается развитием порта и выступает прежде всего как планировщик застройки территории, регулятор работы субъектов портовой деятельности, координатор в процессе построения логистических цепочек, а также девелопер по развитию базовой (стратегической) инфраструктуры.
При этом в орган управления администрацией порта - наблюдательный совет - могут быть включены самые разные заинтересованные стороны. Например, порт "Марсель" на 100% государственный и в его набсовете пятеро представителей от государства, четверо - от региональных властей, трое - от сотрудников порта, двое - от бизнеса и еще трое - это независимые члены. А в администрации порта "Антверпен", который является на 100% муниципальным и имеет правовой статус публичного общества с ограниченной ответственностью, набсовет состоит из шести представителей муниципалитета и шести независимых членов.
Концепция "порт-лендлорд" на сегодня реализована в больших портах Северо-Западной Европы и стала широко применяться на волне контейнеризации перевозок, которая требовала инвестиций от частного сектора и ноу-хау, чего не могли обеспечить государственные портовые администрации. В ходе реформ в портах в 1980-1990 гг. эта концепция была внедрена по всему миру и стала нормой в большинстве крупных грузовых портов.
Единственный путь
Отчет Всемирного банка является своеобразным ориентиром для реформы украинских портов. А ее продолжать нужно, поскольку сложившаяся ситуация не позволяет портам активно развиваться: если земля принадлежит разным собственникам, а у портовых администраций нет рычагов влияния на них, то нет и возможности осуществлять крупные инвестпроекты по развитию. Сейчас если кто-то хочет построить терминал, ему нужно договариваться с большим количеством стейкхолдеров, а каждый из них начинает выкручивать руки инвестору. Поэтому крупные международные компании не хотят играть в такие игры.
Кроме того, как отметил Андрей Подгайный, необходимо привлекать к управлению портами и местные власти, поскольку, с одной стороны, они распоряжаются припортовыми землями, которые можно использовать для развития портов, с другой - они хотят получать свою долю прибыли от деятельности портов в виде налогов в местный бюджет, а с третьей - они контролируют инфраструктуру, которая завязана на деятельности порта, например дороги.
Очевидно, что внедрение в Украине новой модели управления портами потребует не только существенных законодательных изменений, но и сложной перестройки всей организации деятельности АМПУ и ее взаимоотношений с субъектами портовой деятельности, владельцами земельных участков, органами местного самоуправления. По оценкам экспертов, это займет минимум пять лет с момента вступления в силу соответствующего закона. Пока же многие изменения, предусмотренные Законом "О морских портах", принятом в 2012 г., не выполнены до сих пор. А без реализации реформы портов сложно надеяться на приход в Украину серьезных международных игроков.
Отчет Всемирного банка сделан по запросу Мининфраструктуры и при участии специалистов АМПУ. Теперь будет интересно посмотреть, как им распорядятся заказчики.
