ОБСЕ - Украина. Путин должен поблагодарить Брежнева за инструмент
Две основные функции ОБСЕ - переговоры и контроль. Неудивительно, что история этой организации - словно летопись попыток различных заинтересованных лиц обмануть или при подписании, или при выполнении договоренностей.
Площадка для торгов
Точкой отсчета истории ОБСЕ стал ноябрь 1972 г., когда в конференц-центре Dipoli в финском городе Эспоо начались переговоры об укреплении безопасности в Европе. Инициаторами являлись СССР и его союзники по Организации Варшавского договора (ОВД). Москва хотела закрепить границы, установившиеся в Европе после Второй мировой войны, а также нуждалась в развитии торгово-экономических связей с западноевропейскими странами, что было невозможно без разрядки напряженности в Европе между ОВД и НАТО. Запад согласился на диалог, рассчитывая добиться от Кремля уступок в вопросе прав человека. Местом для переговоров была выбрана Финляндия как нейтральное государство, граничащее с СССР и потому особенно заинтересованное в поддержании мира в Европе.
В Эспоо был составлен план дальнейших действий, получивший название "Синяя книга". В соответствии с этим планом 3-7 июля 1973 г. в финской столице Хельсинки было проведено совещание министров иностранных дел 33 европейских государств, США и Канады. Затем в течение двух лет в Женеве работали комиссии по подготовке проектов документов. А 30 июля - 1 августа 1975 г. в Хельсинки состоялось Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на высшем уровне, которое завершилось подписанием 35 главами государств Заключительного акта, называемого также Хельсинкским соглашением.
В конце этого акта стороны заявили "о своей решимости продолжать многосторонний процесс, начатый Совещанием", в частности, "путем организации в этих целях встреч между их представителями". Таким образом, СБСЕ получило статус международной институции, действующей до тех пор, пока это нужно государствам-участникам. В дальнейшем состоялось несколько длительных встреч представителей участников СБСЕ: в Белграде (октябрь 1977 - март 1978), Мадриде (ноябрь 1980 - сентябрь 1983), Вене (ноябрь 1986 - январь 1989). Фактически СБСЕ стало постоянно действующей площадкой для политических торгов между Западом и Кремлем.
Можно спорить о том, кто больше выторговал. Со стороны СССР подпись Брежнева под Хельсинкским соглашением была большим обманом, поскольку Кремль абсолютно не собирался выполнять взятые на себя обязательства в сфере прав человека. Но без Хельсинкского соглашения не появилось бы Хельсинкское движение, которое подтачивало коммунистический режим изнутри, да и западные "голоса" не имели бы столь убедительных аргументов для советских радиослушателей. Кроме того, формат СБСЕ закрепил статус участников европейской политики за США и Канадой, которые зачастую занимали (и занимают сейчас) по отношению к Кремлю более жесткую позицию, чем западноевропейские страны. Наконец, когда ОВД и СССР стали разваливаться, СБСЕ оказалось весьма подходящим инструментом для распространения западного влияния на бывший соцлагерь.
Руки на рычаге
Роль СБСЕ в начале 1990-х резко возросла, и проявлением этого стало регулярное проведение саммитов на высшем уровне. В ноябре 1990 г. в Париже состоялся второй (после совещания в Хельсинки) саммит СБСЕ; его участники подписали Парижскую хартию для новой Европы, провозгласившую окончание холодной войны. Третий саммит, проведенный в июле 1992 г. в Хельсинки, завершился принятием итогового документа "Вызов времени перемен". Он положил начало превращению СБСЕ в трансрегиональную организацию "от Ванкувера до Владивостока" и наделил СБСЕ полномочиями, позволяющими вмешиваться в локальные и региональные конфликты. А в декабре 1994-го в Будапеште прошел четвертый саммит, который выступил с политической декларацией "На пути к подлинному партнерству в новую эпоху" и принял решение о переименовании СБСЕ с 1 января 1995 г. в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
но и в западной прессе на их основе делались выводы типа "Саакашвили начал эту войну и лгал о ней"
Идея Европы без разделительных линий прозвучала в декларации "О модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века", принятой на саммите ОБСЕ в Лиссабоне в декабре 1996 г. Следующий саммит ОБСЕ, состоявшийся в Стамбуле в ноябре 1999-го, ознаменовался Хартией европейской безопасности и политическим обязательством России вывести войска из Грузии и Приднестровья (российскую делегацию возглавлял лично Борис Ельцин).
Впрочем, за это время вполне проявилась и ограниченность возможностей ОБСЕ в достижении задекларированных целей. В частности, организация не сумела добиться существенного прогресса в решении проблем замороженных конфликтов. Красноречивым примером является деятельность так называемой Минской группы ОБСЕ, созданной в далеком 1992 г. для содействия мирному разрешению нагорно-карабахского конфликта между Арменией и Азербайджаном. Группа называется Минской потому, что Беларусь предложила свою столицу в качестве места для проведения мирной конференции. С тех пор миновало более двадцати лет, но конференция так и не проведена, ибо подписывать до сих пор нечего. С февраля 1997 г. Минская группа имеет трех сопредседателей в лице представителей России, Франции и США. В каждой из этих стран имеются большие и влиятельные армянские диаспоры, поэтому азербайджанская сторона склонна подозревать Минскую группу в проармянской позиции. Хотя внутри самой этой группы тоже не наблюдается единства.
Малоуспешными оказались и попытки ОБСЕ предотвратить эскалацию конфликтов, когда они достигали горячей фазы. Например, в конце 1998 г. большие надежды возлагались на KVM (Kosovo Verification Mission) - Контрольную миссию ОБСЕ в Косово. Она была сформирована по договоренности с югославским президентом Милошевичем, который после ультиматума НАТО согласился на перемирие и отвод подразделений югославской армии в места постоянной дислокации. KVM должна была насчитывать две тысячи невооруженных наблюдателей, реально их число было в полтора раза меньше. Перемирие многократно нарушали обе стороны, однако наблюдатели KVM зачастую не успевали что-либо зафиксировать, поскольку об их прибытии почти всегда было известно заранее - они разъезжали в бронированных автомобилях ярко-оранжевого цвета. Закончилось все тем, что в марте-июне 1999-го силы НАТО провели в Косово военную операцию; перед ее началом KVM покинула опасную зону.
Симптомы упадка
В XXI в. влияние ОБСЕ пошло на убыль. Об этом свидетельствует, в частности, бюджет этой организации: в 1993-2000 гг. он вырос с 12 до 202,7 млн евро, но к 2014 г. уменьшился до 142,3 млн евро. После 1999-го был проведен лишь один саммит ОБСЕ на высшем уровне - в 2010 г. в Астане, да и то благодаря титаническим усилиям Казахстана, который хотел ознаменовать свое председательствование в ОБСЕ выдающимся событием.
Однако самым убедительным симптомом упадка ОБСЕ можно считать усиление в ней кремлевского влияния. Произошло это в два этапа. Сначала Россия фактически вывела себя из-под контроля ОБСЕ, отказавшись отвечать за свои действия во время второй чеченской войны и выполнять обещания о выводе войск из Грузии и Приднестровья. После Оранжевой революции в Украине Кремль стал бросать в адрес ОБСЕ обвинения, самые жесткие из которых прозвучали в речи Путина на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности в феврале 2007 г.: "ОБСЕ пытаются превратить в вульгарный инструмент обеспечения внешнеполитических интересов одной или группы стран в отношении других стран" (и еще долго в том же духе).
Началом второго этапа стала российско-грузинская война в августе 2008-го, когда заявления наблюдателей ОБСЕ использовались для подтверждения кремлевской версии событий. Причем не только в российской, но и в западной прессе из этих заявлений делались выводы типа "Саакашвили начал эту войну и лгал о ней".
Несомненно, такого же результата от ОБСЕ Кремль хотел бы добиться и в нынешней войне с Украиной. Но несомненно и то, что об этом желании Путина осведомлены и в Киеве, и в западных столицах.
Кстати, судьба самой ОБСЕ тоже входит в цену вопроса.