Азартная игра. Как ЦРУ вмешивалось в иностранные выборы

Дэвид Шимер, научный сотрудник Йельского университета, докторант (международные отношения) в Оксфорде в статье для журнала Foreign Affairs опроверг миф о регулярном вмешательстве ЦРУ в иностранные выборы.

Президент России Владимир Путин на вопросы о вмешательстве его правительства в президентские выборы в США 2016 г. традиционно одновременно все отрицает и контратакует. Это Соединенные Штаты, заявил он в июне 2017 г., "активно вмешиваются в выборы по всему миру". Этим утверждением он пытается оправдать и отвлечь внимание от своих действий в России, и во многих зарубежных странах. Чиновники из разных стран, от Киева до Брюсселя и Лондона, говорили мне, что допускают вероятность вмешательства Центрального разведывательного управления (ЦРУ) в иностранные выборы.

Такое отношение понятно: десятки лет это было правдой . Первая в мире секретная программа действий ЦРУ - это операция по манипулированию избирательным процессом в Италии в 1948 г. Американские агенты распространяли сеющую рознь пропаганду, финансировали более предпочтительного кандидата и организовывали массовые акции - все это для того, чтобы центристские силы Италии обошли левых конкурентов. После поражения Коммунистической партии Италии операция 1948 г. стала "шаблоном", сказал мне главный историк ЦРУ Дэвид Робардж, для того, что агентство тогда делало во "многих, многих странах", конкурируя с советскими коллегами из КГБ. От Чили и Гайаны до Сальвадора и Японии - ЦРУ и КГБ вмешивались в демократические выборы по всему миру. В рамках некоторые из этих операций происходили махинации с бюллетенями; в рамках других - манипулировали общественным мнением. Все они были проводились, чтобы повлиять на результаты выборов.

Затем холодная война закончилась, и противоположные цели, преследуемые Москвой и Вашингтоном в ходе "избирательных" операций - распространить или сдержать распространение коммунизма - устарели. После российская разведка вмешивалась в выборы за рубежом не для того, чтобы продвигать идеологию, а для того, чтобы продвигать к власти спорных и авторитарных кандидатов, сеять хаос и замешательство и делегитимизировать демократическую модель. А что же ЦРУ?

За последние два года я расспросил о многолетней истории скрытого вмешательства в избирательную кампанию или сокрытия попыток других стран манипулировать демократическими выборами больше 130 чиновников. Среди моих собеседников восемь бывших директоров ЦРУ и множество других сотрудников ЦРУ, а также директоры национальной разведки, государственные секретари, советники по национальной безопасности, генерал КГБ и бывший президент США. Я узнал, что в XXI веке высокопоставленные представители сектора национальной безопасности в Вашингтоне рассматривали возможность использования ЦРУ для вмешательства в иностранные выборы как минимум дважды. В одном случае - в Сербии в 2000 г. - от обсуждения перешли к действиям, и тогда ЦРУ потратило миллионы долларов, работая против тирана Слободана Милошевича. В другом - в Ираке в 2005 г. - ЦРУ отказалось от вмешательства. В обоих случаях американские политики оценили потенциальные выгоды тайных операций и предполагаемые риски. Эти закулисные истории дают понять, почему, вопреки утверждениям Путина, Вашингтон, в отличие от Москвы, отошел от практики скрытого вмешательства в выборы.

Первый случай произошел в 2000 г., когда Милошевич, президент Югославии, боролся за переизбрание в Сербии. Милошевич в свое время был и промосковским коммунистом, и сербским националистом, и нарушителем прав человека. В середине 1990-х гг. он устроил этнические чистки в Боснии и Герцеговине. Несколько лет спустя он сделал то же самое в Косово, где его солдаты систематически терроризировали, убивали и откуда изгоняли этнических албанцев. Серьезность этих преступлений побудила НАТО в 1999 г. начать воздушную операцию против сил Милошевича, а Международный суд - обвинить его в совершении военных преступлений. Леон Панетта, глава администрации президента США Билла Клинтона в период с 1994 по 1997 г., рассказал мне: "Милошевича считали плохим парнем и достаточно влиятельным человеком, который смог бы перевернуть все в этой части мира с ног на голову, если на него не объявить охоту".

Выборы 2000 г. представили такую возможность. "Я не представляю, чтобы мы могли публично заявить, что нашей целью является смена режима", - сказал Джеймс О'Брайен, тогдашний специальный посланник Клинтона на Балканах, но "мы не видели и возможности того, что Милошевич мог бы стать нормальным лидером страны". С середины 1999 г. до конца 2000 г. общественные и частные организации США потратили около $40 млн на сербские программы, поддерживая не только оппозицию к Милошевичу, но и независимые средства массовой информации, общественные организации и инициативы за демократические выборы. Как объяснил О'Брайен, с помощью открытого участия в процессах Соединенные Штаты стремились разгладить игровое поле на выборах, которые Милошевич был готов фальсифицировать.

И покуда Государственный департамент, Агентство США по международному развитию (USAID) и неправительственные организации (НПО), финансируемые США, открыто оказывали влияние на сербские выборы, ЦРУ делало то же самое, но тайно. Джон Сифер сказал мне, что в период с 1991 по 2014 г., когда он был офицером ЦРУ, он был в курсе лишь одной "успешной" операции по вмешательству в выборы: в Сербии в 2000 г. "Была предпринята скрытая попытка поддержать оппозицию Милошевичу", - сказал Сифер, напомнив, что после того, как Клинтон уведомил об этом членов Конгресса, ЦРУ принялось за работу, "поддерживая и финансируя и оказывая помощь конкретным оппозиционным кандидатам - это было приоритетом".

Сифер, который стал главой отделения ЦРУ в Сербии сразу после выборов, сообщил, что агентство направило "наверное миллионы долларов" на финансирование кампании против Милошевича, встречаясь с ключевыми помощниками лидеров сербской оппозиции по большей части за пределами их страны и "передавая им наличные".

Клинтон мне в интервью подтвердил, что дал добро ЦРУ вмешаться в выборы 2000 г. на стороне оппонентов Милошевича. "Меня это устраивало", - сказал он мне, рассказывая о секретном плане действий ЦРУ, поскольку Милошевич "был убийцей с каменным сердцем и стал причиной гибели сотен тысяч людей". Так же, как и президенты США времен холодной войны считали, что могут укрепить демократии за рубежом, подрывая позиции кандидатов от коммунистов, Клинтон полагал, что может укрепить сербскую демократию, работая против Милошевича. "Этот парень был военным преступником, - сказал мне Клинтон. - Я не считал Милошевича демократическим кандидатом. Я считал, что он пытается свернуть демократию".

В Сербии ЦРУ сосредоточилось на том, чтобы воздействовать на умы избирателей, а не на манипуляции с бюллетенями. "Мы не фальсифицировали голосование и сознательно не лгали избирателям, чтобы заставить их поддержать людей, которые, как мы надеялись, одержат победу", - пояснил Клинтон. Вместо этого ЦРУ предоставило оппозиции деньги и оказывало ей поддержку и другого рода.

Лидеры Конгресса знали об этом секретном плане и поддерживали его. Трент Лотт, лидер большинства в Сенате, рассказал, что, когда его информировали об операции ЦРУ, он поддержал ее обеими руками. "Милошевич полностью вышел из-под контроля, - сказал мне Лотт. - Мы не собирались вторгаться, но там был хаос, и мы должны были что-то сделать". Сотрудники ЦРУ, в отличие от других чиновников США, могли действовать под прикрытием. "Скажем так, Сербия была более подвержена влиянию благодаря природе нашей работы, чем со стороны людей, которые действовали более открыто", - объяснил Дуглас Уайз, тогдашний сотрудник ЦРУ, работавший на Балканах. Вовлечение разведсообщества США в выборы, продолжил Уайз, было весьма "существенным", потому что Вашингтон использовал "все доступные инструменты для достижения результата, который был бы на руку Соединенным Штатам".

Но было ли этого достаточно? По мере того, как выборы были все ближе, Клинтон все больше тревожился, что Милошевич обманом добьется победы.

Согласно недавно рассекреченной стенограмме разговора, за две с половиной недели до голосования он сказал Владимиру Путину, новому президенту России: "Эти выборы важны, но они, скорее всего, будут нечестными". "По опросам Милошевич сильно отстает, поэтому он, вероятно, подстроит результаты. Для него лучше бы проиграть, но он, вероятно, поступит именно так. (В ответ Путин пожаловался на вмешательство НАТО годом ранее. "Мы не консультировались при принятии решения о бомбардировке Югославии, - сказал он. - Это несправедливо").

Американские организации, специализирующиеся на продвижении демократии, разделяющие озабоченность Клинтона, стремились добиться того, чтобы Милошевич не мог фальсифицировать подсчет голосов. Одна НПО, финансируемая США, подготовила более 15 тыс. активистов для наблюдения за избирательными участками. В день выборов представители оппозиции считали бюллетени вместе с чиновниками. Подсчет голосов, проведенный государством, показал, что у Милошевича было небольшое преимущество. Параллельно проведенный подсчет голосов, однако, показал реальный результат: он с треском проиграл выборы. После чего вспыхнули масштабные протесты. Милошевич, неспособный совладать с революцией, был вынужден уйти в отставку.

Вмешательство ЦРУ держали в секрете. Двадцать лет спустя американские разведчики в отставке внезапно с уверенностью заявили, что их действия сыграли решающую роль в поражении Милошевича. Об "успехе" операции ЦРУ заявил Сифер. А Уайз отметил, что Соединенные Штаты сыграли "свою роль" и что "совокупность" тактик скрытых и открытых действий дало "положительный результат". Однако, как и в ходе всех секретных операциях по оказанию влияния на избирателей, ЦРУ не могло до конца оценить ее влияние. "Очень сложно просчитать наверняка", - признал Сифер. Но отметил, что за закрытыми дверями сербские чиновники отдавали должное ЦРУ. "Многие из ключевых игроков, которые стали высокопоставленными фигурами в следующем правительстве, продолжали встречаться с нами и говорили нам, что именно наши действия обеспечили их успех, - сказал Сифер, - благодаря всесторонней поддержке - от рекламы и финансирования, до того, что они делали" во время кампании.

Другие, более высокопоставленные чиновники, в интервью с неохотой говорят о ЦРУ и поражении Милошевича. "Кое-что об этом мне известно, но я не могу об этом говорить", - сказал Джон Маклафлин, который был заместителем директора ЦРУ в 2000 г. Этот дискомфорт понятен: вмешательство ЦРУ в выборы 2000 г. не было характерным для операций агентства в период после холодной войны. В конце концов, как часто случалось, что военный преступник может лишиться власти через выборы? "Так, казалось, комфортнее было не только мировому разведсообществу, но и политикам, которые говорили, что пора уже что-делать на Балканах", - сказал Стивен Холл, бывший офицер ЦРУ, работавший в этом регионе. В 2000 г. для Вашингтона "манипулирование выборами" было "крайним средством", добавил Уайз, и сербский кейс был "полным исключением" из правил, отчасти из-за преступлений Милошевича, а отчасти из-за "отношения", "доверия" и "привлекательности" оппозиции. В таких случаях, как утверждает Уайз, "цели оправдывают средства. Но есть риск, что вы, возможно, по мнению некоторых вы сделаете что-то вообще неамериканское". А результат - "маньяк, устроивший геноцид, более не был у власти".

Когда я спросил Клинтона, почему в Сербии проводились секретные операции, он ответил просто: "Есть определенная грань, если говорить о жертвах, и Милошевич ее пересек".

В 2004 г. президент США Джордж Буш был в шаге от того, чтобы одобрить проведение еще одной подобной операции. Все начиналось в Ситуационной комнате Белого дома, где летом и осенью сотрудники национальной безопасности анализировали знакомую уже инициативу: ЦРУ должно было участвовать в тайном вмешательстве в выборы. На этот раз целью должен был стать Ирак.

В марте 2003 г. Соединенные Штаты вторглись в Ирак, чтобы свергнуть диктатора Саддама Хусейна и захватить оружие массового уничтожения, которое у него якобы было. Через несколько недель правительство Хусейна пало, но никакого оружия не нашли. Пытаясь оправдать войну, Буш снова пообещал трансформировать политическую систему Ирака. В конце 2003 г. он объявил, что "иракская демократия добьется успеха" и что интересы ее граждан будут широко представлены в парламенте. "Для [правительства США] в то время было чрезвычайно важно провести свободные и честные выборы, потому что они действительно оправдали бы интервенцию", - сказал Артуро Муньос, тогдашний высокопоставленный офицер ЦРУ. "Мы не нашли оружия массового уничтожения, и отчаянно пытались оправдать себя тем, что, по крайней мере, сможем создать там демократию". Американские организации по продвижению демократии вливали огромные ресурсы в Ирак. Международный республиканский институт и Национальный демократический институт, в частности, запустили там масштабные программы, способствующие выпуску литературы для просвещения избирателей, обучения партийных чиновников, а также оказанию помощи в проведении дебатов и проведении голосования.

Цель выборов, однако, состоит в том, чтобы избиратели определяли будущее своего государства. В этом плане у Буша была проблема: в докладах разведки указывалось, что кандидат Аяд Аллави, на которого он ставил, проиграет на первых в Ираке парламентских выборах, намеченных на январь 2005 г.

Разведывательное сообщество США полагало, что Иран вмешивается в выборы в интересах оппозиции к Аллави. "Конечно, Иран вмешивался, - сказал Маклафлин, экс-замдиректора ЦРУ. - Почему им было не вмешиваться? Они соседи, у них есть инструменты и они поддерживали руководство страны". В преддверии выборов Уайз, который через несколько лет возглавил местный филиал ЦРУ, находился в Ираке. Он охарактеризовал вмешательство Ирана в иракские выборы как широкомасштабное: "Мы говорим о деньгах, активистах, угрозах, вымогательстве, присутствии военных".

Буш и его советники обсуждали необходимость в проведении секретных операций. Джон Негропонте, посол США в Ираке в то время, регулярно участвовал в межведомственных телеконференциях из Багдада с единственным пунктом повестки дня: "Вмешательство в выборы под эгидой ЦРУ. "Мы действительно много об этом думали", - сказал Негропонте, который также сказал мне, что он "рассматривал такой сценарий" в беседах с другими высокопоставленными представителями администрации.

Дискуссии достигли достаточно серьезного уровня, и Белый дом проинформировал о своих планах руководство Конгресса. "Суть была в том, что была возможность вмешаться таким образом, который обеспечил бы гораздо более гарантированный результат", - рассказал Том Дэшл, экс-лидер меньшинства в Сенате. Чиновники, с которыми я общался, не могли вспомнить или не хотели делиться деталями плана ЦРУ, хотя, как сообщил мне Дэшл, он включал "множество мероприятий, проведение которых, по нашему мнению, было нежелательным и привело бы к неблагоприятным последствиям".

Для ЦРУ вмешательство в иракские выборы было последней миссией в рамках десятилетиями длившейся операции, и к осени 2004 г. управление приступило к действиям. Аллави ожидал тайной поддержки. "Изначально позиция США состояла в том, чтобы поддержать умеренные силы - финансово и в средствах массовой информации", - рассказывал он в 2007 г. Затем, неожиданно, предоставление помощи "приостановили", говорил Аллави, "под предлогом того, что США не желают вмешиваться".

Доселе казавшийся невозможным альянс представителей ЦРУ, Конгресса и Белого дома выступил против тайного вмешательства в выборы. Представители ЦРУ, отметил Негропонте, "меньше остальных хотели участвовать" в этой операции, поскольку в случае раскрытия агентство могло подвергнуться жесткой критике. Маклафлин со смехом сказал мне, что "не согласится" с мнением Негропонте. "В конце концов, мы вторглись в страну, чтобы сделать ее демократической, - сказал он. - Каким лицемерием тогда было бы вмешательство в их выборы?". Подводя черту, Муньос сказал: "Если вы собираетесь вмешаться в выборы, и это станет известно, а о вещах такого рода так или иначе становится известно", то однажды "все узнают, что тот-то победил, потому что ЦРУ сделало это, это и то, и вы тотчас уничтожите все ваши внешнеполитические свершения".

Лидеры Конгресса также выступили против плана. Дэшл приводил два типа аргументов против тайных операций. Во-первых, это реакция: как "ужасно все это выглядело бы" в случае раскрытия. Во-вторых, это вопрос норм поведения: "Холодная война уже прошла, - сказал он. - Поступать так, как мы поступали двадцать лет тому назад, было просто неуместно; это не соответствовало тому, какой должна быть наша страна". Дэшл напомнил, что Нэнси Пелоси, его коллега в Палате представителей, "очень громко" выступала против этого плана. Пелоси, как сообщается, нашла союзницу в лице Кондолизы Райс, советницы по национальной безопасности. "Когда я услышал, что обсуждение продолжается, - сказал Негропонте, - я понял: "Оно того не стоит, люди попросту этого не хотят и мы отказались от этой идеи".

Буш, пытаясь построить демократию, не желал тайно вмешиваться в выборы этой демократии. "Вы хотели бы казаться чистенькими, когда речь шла о вмешательстве в их избирательные процессы, - сказал Маклафлин. - Я принимал участие в обсуждении многих тайных операций и решений, и всегда нужно спрашивать себя: "Каковы будут последствия того, что мы предлагаем или хотим сделать?".

План ЦРУ отложили. И в январе 2005 г. коалиция Аллави потерпела сокрушительное поражение из-за нестабильности в стране и террористических атак. Тогда к власти пришла правящая коалиция, имеющая тесные связи с Тегераном.

Но как изменилось ЦРУ в период после холодной войны? В то время как российская разведка занята вмешательством в выборы по всему миру, ЦРУ идет по противоположному пути. По словам некоторых американских чиновников, сербская операция была "крайней" мерой, которая была ответом на чрезвычайные обстоятельства. Что касается выборов в Ираке, в которых лидер вроде Милошевича не участвовал, то, по мнению американских политиков, риск, которые несли в себе тайные операции, был уж слишком высок. В последующие годы, исходя из моих интервью с семью директорами ЦРУ, которые занимали эту должность в период с 2004 г. по январь 2017 г., а также с бывшими директорами нацразведки и заместителями директоров ЦРУ, логика иракского решения стала нормой. Вопреки утверждениям Путина, Вашингтон почти отказался от использования скрытого вмешательства в выборы.

Бывших руководителей спецслужб США, с которыми довелось говорить о секретных операциях ЦРУ, можно разделить на две группы. Первые настаивают на том, что управление более не участвует в тайном вмешательстве в выборы. Дэвид Петреус, который возглавлял ЦРУ в 2011-2012 гг., сказал, что "ему ничего неизвестно" о проведении операций "в более поздний период". Джон Бреннан, директор ЦРУ с 2013 по 2017 г., дал более четкий ответ: "Президент Обама и 43-й президент Буш никогда не предпринимали попыток повлиять на результаты демократических выборов. Мы верили, что это противоречит демократическому процессу". Когда-то ЦРУ вмешивалось в иностранные выборы, продолжил он, "но не в течение последних 18 лет".

Другие чиновники не столь категоричны и допускают, что ЦРУ поумерило пыл, но не обязательно прекратило оказывать влияние на выборы за рубежом. "Это случается не так уж часто. Нет у разведки той пластичности и свободы, которые у нее могли быть в начале холодной войны", - сказал Маклафлин, который, будучи вторым человеком в ЦРУ в 2000 г., напрямую был связан с "делом Милошевича". Такого рода операции обсуждались на самом высоком уровне. Администрация Буша обсуждала кейс Ирака; Администрация Обамы также анализировала подобные инициативы. "Судя по всему, инициативы предлагались, но, по крайней мере, администрация Обамы их отвергла", - сказал Тони Блинкен, который занимал руководящие посты в сфере национальной безопасности на протяжении всего президентства Барака Обамы.

Среди чиновников из этой второй группы наиболее разговорчивым оказался Леон Панетта, директор ЦРУ с 2009 по 2011 г. По его словам, он никогда не "влиял" непосредственно на подсчет голосов, и не участвовал в распространении дезинформации. Но в редких случаях ЦРУ под его руководством оказывало влияние на иностранные СМИ перед выборами, чтобы "изменить ситуацию внутри страны". Метод ЦРУ, продолжал Панетта, заключался в том, чтобы "приобретать средства массовой информации в стране или в регионе, которые вполне могли бы быть использованы для того, чтобы иметь возможность передать" конкретный месседж; или работать над тем, "чтобы повлиять на тех, кто может владеть СМИ, получить возможность сотрудничать, работать с ними с целью передать это послание". Как и в Италии в 1948 г. или в Сербии в 2000 г., операции, описанные Панеттой, также дополняли проводившиеся открыто пропагандистские кампании. "Несмотря на то, что мы работали тайно, - сказал он, - нам нужно было убедиться в том, что с помощью применяемых методов передавалось одно и то же послание". Операции даже такого типа рискованны. "Это, без сомнений, азартная игра", - продолжил Панетта, и именно поэтому это было крайней мерой и поэтому выбор пал на более агрессивную тактику.

Каждое интервью с чиновниками подводит к одному и тому же выводу: для ЦРУ тайное вмешательство в выборы было скорее исключением, чем правилом. Либо управление более не стремится влиять на результаты выборов, как утверждали Бреннан и Петреус, либо оно делает это в редких случаях, когда, как и в случае с Милошевичем, тирана можно свергнуть с помощью выборов. Наверняка неизвестно. Однако в целом это знаменует собой отход от правил холодной войны, когда ЦРУ вмешивалось в выборы "многих, многих" стран. Говоря об этой эволюции Негропонте, бывший директор национальной разведки, отметил: "По правде говоря, подобные политические решения уже отошли в прошлое. Меня в этом убедил Ирак. Тогда было попросту нулевое стремление к вмешательству [в выборы]".

Конечно, скептики будут настаивать на том, что руководители спецслужб США просто лгут. Но, учитывая современные реалии, скептики могут быть теми, кто спорит с логикой. Для ЦРУ было бы самоубийством вмешиваться в иностранные выборы при всех, кроме самых исключительных, обстоятельствах. Одна из причин обусловлена окончанием холодной войны, что лишало ЦРУ его долгосрочной цели: противодействовать Советскому Союзу. Милошевич, например, был пережитком предыдущей эпохи. В сентябре 2001 г. ЦРУ нашло в борьбе с терроризмом новое направление деятельности, которое требовало ударов беспилотников и военных операций, а не вмешательства в выборы.

После холодной войны лидеры Соединенных Штатов объявили эру либеральной демократии, которую определяют свободные и справедливые выборы. Этот переход от сдерживания коммунизма к продвижению демократии сделал еще более рискованным тайное вмешательство в выборы. Как объяснил бывший директор ЦРУ Майкл Хейден: "Вмешательство в избирательный процесс нарушает рамки наших собственных основополагающих убеждений. Возможно, вы захотели бы сделать это, чтобы уравнять шансы игроков; возможно, вы захотели бы сделать это из соображений национальной безопасности, но это не так". Маклафлин еще более подробно описал развитие политики Вашингтона. "Если вы вмешиваетесь в выборы и подвергаетесь вмешательству, - сказал он, - вы будете еще большими лицемерами, чем казались бы во время холодной войны, когда подобные вещи, как правило, называли издержками".

Впрочем, ранее лицемерие ЦРУ не останавливало. И в последние годы, по мере роста конкуренции среди крупных государств, Соединенные Штаты принимали участие во многих выборах за рубежом. Таким образом, произошедшие в "высокой политике" изменения лишь отчасти объясняют этот сдвиг в деятельности ЦРУ. По большей части все связано с развитием интернета, благодаря которому происходит иностранное вмешательство в американские выборы. Чиновники в Вашингтоне неохотно проводят те же операции, которые их страну сделали столь уязвимой. "Если вы живете в стеклянном доме, не бросайте камни, - сказал Петреус. - А мы - самый большой стеклянный дом, когда речь идет об интернете".

Цифровой век также создал сложности для сохранения в тайне секретных операций по манипулированию электоратом за рубежом. "Очень сложно не допустить утечек информации о подобном виде деятельности", - продолжил Петреус. Что очень важно для Вашингтона. "Если бы стало известно, что США распространяли дезинформацию или вмешивались в выборы, это подорвало бы наш авторитет и наши политические решения, учитывая, насколько несовместимы такие действия с ценностями, которые мы исповедуем, и которые лежат в основе нашего подхода "мягкой силы", - отметила Аврил Хейнс, экс-замдиректора директора ЦРУ. - Но к России это не относится".