Доктрина Байдена. Зачем король Иордании ездил в США

Король Абдалла стал первым арабским лидером, посетившим Вашингтон с момента избрания Байдена на пост президента. Его приезд многое говорит о планах американцев относительно региона и их повестке на следующие несколько лет.

Возвращение к истокам

Тем, что первым в Вашингтон приехал именно Абдалла, свидетельствует сразу о нескольких факторах.

Прежде всего, США подтвердили приверженность традиционному альянсу с Хашимитским королевством. Тесному партнерству между двумя странами уже более 60 лет. Таким образом, администрация Байдена возвращается к истокам ближневосточной повестки Вашингтона, начавшей формироваться в 1940-1950-е годах, как раз с сотрудничества с Иорданией.

На протяжении десятилетий королевство оставалось лояльным союзником США в регионе – одним из важнейших во внешнеполитических доктринах всех американских администраций. Лишь во времена Дональда Трампа между странами возникли серьезные разногласия. Квазиизоляционизм, пренебрежение к партнерам и преобладание бизнес-подхода во внешней политике его администрации вызывали откровенное неприятие и раздражение в Аммане.

Но самую деструктивную роль сыграл палестинский вопрос. Откровенно произраильская политика Трампа на палестинском направлении создала ряд проблем для Иордании, вынудив ее руководство публично выступить против США, что в принципе случалось довольно редко.

План администрации Трампа по разделу палестинских территорий (известный как "Сделка Века"), предполагавший, среди прочего, аннексию Израилем до 30% территории Западного берега, поставил Иорданию в крайне щекотливое положение. С одной стороны, она оставалась союзником США и имела дипотношения с Израилем на базе мирного договора 1994 года.

Но, с другой стороны, официальный Амман не мог поддержать такого плана, убивавшего надежды палестинцев на собственную государственность. Особенно учитывая тот факт, что больше половины населения Иордании идентифицируют себя как арабы-палестинцы и остро воспринимают все, что творится на оккупированных Израилем палестинских землях.

Аналогично, между Амманом и Вашингтоном возникло недопонимание по поводу израильско-арабской "нормализации отношений". При активной поддержке США, Бахрейн, Судан, Марокко и ОАЭ стали первыми за почти 20 лет арабскими государствами, признавшими Израиль. Эти соглашения фактически убили формулу "мир в обмен на землю", лежавшую в основе позиции арабских государств по палестинскому вопросу: признаем Израиль в обмен на возврат им оккупированных палестинских территорий. И снова власти Иордании оказались зажатыми между давлением США и неприятием этих инициатив местным населением и частью элит. Короче говоря, из-за маневров Трампа по израильско-палестинскому вопросу в 2018-2020 годах его отношения с Абдаллой не задались.

Очевидно, администрация Байдена хочет вернуться к проверенной годами, понятной и прогнозируемой политике на иорданском направлении. Это гармонирует и с более глобальной целью Вашингтона – сформировать новую прозападную, продемократическую коалицию, направленную на сдерживание своих соперников, в особенности Китая.

В связи с этим администрация Байдена объявила о политике "восстановления связей" со странами, которым предыдущая команда нанесла ущерб, а одним из приоритетов внешней политики стала ставка на партнеров и коллективные альянсы. Иордания — идеальное для этого направление.

Длинная тень экономического кризиса

Кроме того, приняв Абдаллу II, президент США оказал важный знак внимания главе государства, находящегося в сложнейшем экономическом и финансовом положении. Экономика королевства пребывает в состоянии падения с 2009 года. Это еще одна причина, по которой Иордания боится пропасть с внешнеполитического радара США.

В стране один из самых низких в мире уровней участия населения в официальной экономической жизни, причем доля неофициальной экономики, в которую вовлечены около половины трудоспособных граждан, достигает четверти ВВП. Уровень безработицы в Иордании тоже один из самых высоких в регионе — 24,7% (среди молодежи и вовсе до 50%). При этом цены на продукты постоянно растут, по меньшей мере, последние 10 лет, а Амман и вовсе считается самым дорогим городом на Ближнем Востоке. Минимальная зарплата в Иордании составляет около $ 270 (7317 грн), и при нынешних ценах этого совсем недостаточно для жизни.

Пандемия COVID-19 усугубила ситуацию. Особенно сильный удар пришелся по туристической сфере, которая генерировала до 20% ВВП ежегодно. Среди прочего, в стране резко выросло использование детского труда ввиду срыва учебного года из-за карантина. Вдобавок ко всему, королевство увязло в долгах. Основная часть бюджетных денег идет на содержание раздутого госсектора и обслуживание госдолга. К примеру, в 2020 году 65% денег шли на зарплаты госслужащим и пенсии, а 17% — на погашение кредитов.

Шатающийся трон

Из-за кризиса правительству сложнее поддерживать общественный договор, на котором покоится легитимность правящей монархии и стабильность политической системы: власти платят иорданским племенам, нанимая их в госсектор, а те, в свою очередь, предоставляют властям легитимность и поддерживают Хашимитов на престоле. Чем меньше рынок и бюджет, тем слабее становится связь правящего класса и населения, а это приводит к кризису доверия, росту недовольства и волнениям. Согласно местной социологии, более 70% иорданцев считают, что корень всех их бед — экономическая политика властей, а около 90% жителей страны считают, что коррупции в основном подвержены самые высокие эшелоны власти. Уровень доверия к правительству в 2020 году был лишь 38%.

Социально-экономическое расслоение, бедность, коррупционные скандалы приводят к частым вспышкам протестов и демонстрациям. Они не прекращаются последние шесть лет. Организаторами протестов чаще всего выступают различные ремесленные объединения и профсоюзы, которые в стране весьма сильны. Некоторые из них связаны с исламистской оппозицией на низовом общественном уровне — самыми мобильными и активными социальными группами. Противостояние активной части общества и властей дестабилизировало политическую систему и, впервые за долгое время, бросило тень на легитимность монархии.

Властям пришлось закручивать гайки. К примеру, в конце июля 2020 года силовики провели десятки арестов и обысков у руководства Объединения учителей. Профсоюз учителей — один из крупнейших и сильнейших в стране, насчитывает около 100 тысяч человек. Попытка сорвать общенациональную забастовку и разгромить структуру управления учительского объединения тактически увенчалась успехом, но не урегулировала разногласия между правительством и обществом. "Пряником" в этой ситуации стали досрочные парламентские выборы в ноябре 2020 года, которые король объявил в надежде дать людям возможность выпустить пар через голосование. Впрочем, выборы не изменили ситуацию, а доверие к монархии было подорвано еще больше.

Из-за такого обилия социально-экономических и финансовых трудностей Иордания нуждается во внешней помощи.

США — одни из главных доноров королевства, причем как в военно-технической, так и в непосредственно финансовой сфере. С 1946 по 2018 года Иордания суммарно получила от США $ 22 млрд прямой финансовой помощи. За последние 15 лет эта помощь увеличилась, как минимум, вчетверо. В 2020 году Иордания получила от США по разным программам около $ 2 млрд.

Деньги в экономику Иордании, кроме США, заливали и аравийские монархии Залива. Но с ними у Аммана отношения складываются не наилучшим образом. Поэтому поддержка США для Иордании — крайне важный сигнал, которым администрация Байдена демонстрирует стремление помочь королевству.

Партнерство Иордании с Америкой также скреплено сотрудничеством в сфере борьбы с экстремизмом и терроризмом. С 2015 года королевство получило военного оборудования и оружия от США на сумму $ 1,5 млрд. Альянс на этом направлении активно развивался после 11 сентября 2001 года, когда местные спецслужбы стали работать с американскими для поимки и ликвидации лидеров "Аль-Каиды". Иордания надеется сохранить эту ценную роль для Штатов, особенно с учетом планов Вашингтона снизить военное присутствие в регионе и делегировать партнерам некоторые функции в области безопасности.

Общие интересы в меняющемся регионе

В общем и целом, смысл визита короля Иордании в США можно свести к нескольким ключевым задачам:

1. Восстановление Иордании в своих исторических и традиционных правах регионального медиатора, связующего звена в израильско-палестинских делах, "особой роли" королевства в охране мусульманских святынь в Иерусалиме;
2. Заручиться финансовой поддержкой США для смягчения последствий социально-экономического кризиса последних 10 лет, в частности добиться как минимум сохранения внешней помощи США в объемах $ 1,5 млрд, продления 5-летнего договора о внешней помощи на сумму в $ 6,4 млрд;
3. Заполучить политическое и дипломатические "прикрытие" в контексте обостряющихся отношений Иордании с Саудовской Аравией и ОАЭ.

По большому счету, суть визита Абдаллы сводится к тому, чтобы удержать страну на плаву, продолжая торговать ее уникальной политической позицией в Леванте перед новой американской администрацией.

Со своей стороны, США попросят за это подыграть им сразу по нескольким важным для Байдена внешнеполитическим трекам.

Первый – это израильско-палестинское направление. Администрация Байдена вернулась к политике "двух государств для двух народов", практически "убитой" инициативами Трампа 2018-2020 годов. Однако для восстановления своих позиций как посредника между израильтянами и палестинцами, Штатам необходимо снова установить контакт с обеими сторонами. Отставка 13 июня премьер-министра Израиля Биньямина Нетаньяху, с которым у Байдена не сложились отношения, разблокировала для Вашингтона возможность диалога с Тель-Авивом. А вот с палестинским политическим руководством пришлось связываться через Иорданию и Египет.

Второй — аравийские монархии Залива. После прихода к власти в январе 2021 года, президент США объявил о кардинальном пересмотре своих отношений с Заливом, в особенности с Саудовской Аравией, что привело к охлаждению их отношений. В связи с этим, особую ценность в "надзоре" за Саудовской Аравией стала играть Иордания, которая в последнее время также вошла в клинч с элитами в Эр-Рияде. В апреле Амман пережил попытку госпереворота, в причастности к которому подозревают Саудовскую Аравию и ОАЭ: с их элитами связаны ключевые участники заговора.

Третий — Сирия. На территории Иордании живут более 1,3 млн сирийских беженцев, которых содержат центральные власти. Это существенный рычаг влияния на Дамаск, который много лет требует возвращения беженцев домой, и с 2018 года открыл для этого границу с Иорданией. США не позволяют региональным странам помогать сирийскому правительству, чтобы удерживать Сирию в зависимости от внешних сил, пока не удастся переломить там ситуацию в свою пользу. Иордания — ценный союзник, который, помимо контроля над одним из крупнейших потоков беженцев, имеет также связи с местным антиправительственным подпольем в южных регионах Сирии, которое Амман поддерживал на протяжении 2011-2018 годов.

Четвертый — региональная безопасность и Иран. В попытках передать на аутсорсинг региональным силам ответственность за определенные аспекты и направления своей ближневосточной политики, США видят в Иордании геостратегическую ценность. Администрация Байдена продолжила политику, начатую еще при Обаме и Трампе: постепенный уход из Ближнего Востока с целью консолидировать часть ресурсов дома и перебросить другую часть на более приоритетные направления. Но, чтобы проамериканский баланс сил в регионе не рухнул и вакуум не заполнили противники США (Китай, Россия или кто-нибудь другой), Вашингтон желает сохранить небольшие ситуативные союзы своих партнеров, которые будут удерживать ситуацию и защищать интересы Штатов, иногда выполняя для них некоторые поручения на местах.

Иордания — одна из стран, которые должны войти в подобную конструкцию. Как на уровне аравийско-израильского альянса, формирование которого начал Трамп с заключения сделок о "нормализации отношений", так и на уровне субрегиональных партнерств. Например, в форме трехстороннего союза Иордания-Ирак-Египет, который начал вырисовываться в 2019 году. С тех пор лидеры государств встречались четыре раза.

Хотя стороны и не говорят об этом, настаивая, что их диалог — исключительно про экономику, торговлю и взаимные инвестиции, переговоры могут быть частью усилий, направленных на сдерживание влияния Ирана перед вероятной грядущей отменой санкций против него. Во всех трех странах нынешние политические лидеры — премьер-министр Ирака Мустафа аль-Казыми, король Иордании Абдалла II и президент Египта Абдель-Фаттах ас-Сиси — лояльно относятся к американцам. А потому перед США открывается возможность завязать их на общих проектах и создать мощную геополитическую конструкцию, которая будет держать Иран в рамках, а в перспективе сможет выступить ему альтернативой в Ираке, где сильны позиции иранцев.

Доктрина Байдена

Визит короля Абдаллы II в США очень важен для понимания внешней политики Байдена. На примере Ближнего Востока мы видим, что Белый Дом намерен уменьшать свое глобальное присутствие и вовлечение в региональные процессы, но вместе с тем не хочет отдавать регионы своим соперникам, делегировав часть своих "полномочий" неким региональным альянсам.

Кроме Ближнего Востока, это происходит и в Центрально-Восточной Европе (через инициативу "Трехморья"), и в Юго-Восточной Азии (через развитие концепта Индо-Тихоокеанских союзов), и в Западной Европе (через соглашения с Германией о "Северном потоке-2" и сближение с пост-брекситовской Британией), и в Центральной Азии (через заход в Афганистан Турции и сближение с Узбекистаном и Казахстаном).

С одной стороны, это попытка США удержать глобальное доминирование, от которого они не намерены отказываться. Просто многочисленные внутренние вызовы требуют от них больше ресурсов дома и меньшей концентрации на внешней политике. Попутное назначение Китая новым главным конкурентом требует мобилизации людей и союзников вокруг идеи противостояния Пекину. А переориентация существующих ресурсов на тихоокеанское направление и Китай вынуждает забрать эти ресурсы из других регионов. Например – с Ближнего Востока, тем более что это весьма популярная идея у большинства американцев, поддерживающих возвращение солдат домой.

С другой стороны, снижение глобального присутствия США обостряет региональную конкуренцию, разжигая аппетиты как других великих держав, так и местных игроков. Даже за право быть внешнеполитическим союзником США идет борьба. Иордания получила шанс закрепить свой статус в регионе, прекратить пике в отношениях с США, и сформулировать новую региональную роль для Вашингтона на базе своих национальных интересов. Ради этого король Абдалла II и ездил в Америку.