Ответный удар. Какие новые санкции США могут ввести против Кремля

Внештатный старший научный сотрудник Atlantic Council Брайан О'Тул и экс—посол США в Польше Дэниел Фрид в своей статье призывают Вашингтон вместе с союзниками уже сейчас подготовить варианты санкций в отношении России.

Владимир Путин вновь стягивает войска к границам Украины, подконтрольные Кремлю СМИ раскручивают тему вероятной войны, в то время как Соединенные Штаты и ключевые европейские союзники обеспокоены возможно неизбежным новым наступлением Кремля на Украину.

По словам пресс-секретаря Белого дома Джен Псаки, численность российских войск в этом региона достигла уровня 2014 г., когда Россия вторглась в Украину, и есть информация о размещении Россией на границе с Украиной баллистических ракет. Кремль говорит о необходимость защитить "российских граждан", т.е. украинских граждан на украинском Донбассе, оккупированном Россией с 2014 г., сотням тысяч которых ранее выдали российские паспорта. Эта угроза резонно рассматривается как потенциальный предлог для возобновления российского военного наступления на своего соседа.

Намерения Путина разделили аналитиков. Некоторые считают, что все это — бряцание оружием президента России, который проверяет нового и менее уступчивого президента США в лице Джо Байдена, и реагирует на внутреннее напряжение в обществе, вызванное ухудшением здоровья заключенного в тюрьму политика—диссидента Алексея Навального. Другие видят угрозу аннексии или реального вторжения Кремля, который хочет таким образом отвлечь россиян от внутренних проблем и, возможно, получить превосходство над новой администрацией в Вашингтоне. Некоторые политики—ветераны в администрации Байдена полагают, что Путин следует старой методичке КГБ: угрожать, оставляя пространство для маневра, а противника выбить из колеи и воспользоваться потенциальными возможностями.

Какими бы ни были намерения Путина, антиукраинская пропаганда Кремля с 2014 г. не была столь оглушающей. Соединенным Штатам и их союзникам необходимо реагировать, чтобы, в худшем случае, предотвратить масштабную военную эскалацию или, по крайней мере, не позволить Путина заполучить политическое преимущество посредством запугивания.

Хорошая новость в том, что администрация Байдена не сидела сложа руки. 31 марта команда советников по вопросам национальной безопасности скоординировано обзвонили своих российских коллег и призвали Кремль убрать войска. 2 апреля Байден позвонил президенту Украины Владимиру Зеленскому, чтобы выразить поддержку Украине. Лидеры Франции и Германии также звонили Путину, а канцлер Германии Ангела Меркель прямо сказала Путину 8 апреля, чтобы он прекратил наращивание военной мощи.

Все это хорошо, но этого недостаточно. Соединенные Штаты и их ключевые союзники должны дать понять Путину, что еще одна российская интервенция в Украину — аннексия или признание контролируемых Россией территорий на Донбассе — обойдется Кремлю очень дорого. Путин, как и советские лидеры до него, умеет читать своих противников и рассчитывать риски и выгоды. Чтобы не допустить войны, властям США, Великобритании, Европейского союза, Польши, Японии и Канады, которые сотрудничали в вопросах введения санкций в отношении России после атаки Путина на Украину в 2014 г., необходимо проработать эффективные сценарии. Действовать они должны регулярно и сообща.

Некоторые из этих вариантов могут быть военного характера: отправить не войска в Украину, а оружие: противотанковые Javelin или беспилотников. Другие варианты могут включать новые санкции, достаточно жесткие, чтобы нанести ущерб, но не настолько мощные, чтобы их нельзя было применить. Действующие ныне санкции против России, хотя и обходятся дорого для российской экономики, все же не дотягивают до того уровня санкций, который должен быть. Пусть некоторые в Европе и США утверждают, что для введения этих мер мало возможностей, на самом деле это не так.

В случае наступления российской армии на Украину, американским и европейским политикам придется принимать решения во время реальной войны со значительными жертвами и массовым перемещением гражданского населения. Кремль также может предпринять серьезные шаги, не дожидаясь масштабного наступления. Он может ввести российские войска как "миротворцев" для защиты новоиспеченных "граждан России". Или признать или даже аннексировать "Донецкую и Луганскую народные республики". В таком случае, пусть и экстремальном, Россия по сути применить военную силу для захвата территорий в Европе. И ответ, который сейчас кажется чрезмерным, тогда может предстать в ином свете.

Учитывая угрозу значительного усиления кремлевской агрессии против Украины, мы рекомендуем подготовить ответные меры, которые выходят за рамки стандартного меню. Они дополнят более широкие механизмы экономического давления, которые Соединенные Штаты и их союзники должны использовать для противодействия агрессии и репрессиям Путина.

Варианты более жестких санкций

Финансовый и энергетический секторы России уже пребывают под санкциями США, которым ограничен доступ ряда крупных госпредприятий на рынки, наряду с ограничениями доступа РФ к передовым технологиям добычи нефти. Эти санкции имеют кумулятивный эффект, замедляя рост российской экономики и компаний, но они не нанесли ущерба их повседневной деятельности.

Соединенные Штаты и их союзники могут рассмотреть возможность расширения списка компаний, подпадающих под действующие санкции, или введения более строгих ограничений вроде полной блокады, включая замораживание активов и запрет всех транзакций. При обсуждении санкций обычно учитываются побочные эффекты для экономики Соединенных Штатов и их партнеров, но политика санкций, направленная на то, чтобы снизить угрозу российского вторжения или аннексии территорий, потребует большего понимания.

• Финансовые ограничения для Газпрома. Соединенные Штаты, Европейский Союз, Великобритания и другие страны до сих пор не наложили на "Газпром" санкции, сопоставимые с теми, которые были введены в отношении российской энергетической компании "Роснефть". Учитывая зависимость Европы от природного газа, поставляемого "Газпромом", полная блокада, конечно, нецелесообразна. Но введение финансовых ограничений для "Газпрома" будет менее рискованным, при этом окажет значительное влияние на компанию. У России не так уж много вариантов кроме поставок газа в Европу. Она не может так просто сменить терминалы, как в случае поставок нефти танкерами. В сложной финансовой ситуации Москве нужны все средства, которые может получить.
• Финансовые ограничения для Роснефти: в отношении "Роснефти", одной из крупнейших энергетических компаний мира, введены относительно незначительные финансовые санкции. Хотя полная блокировка может быть не столь привлекательной, учитывая побочный эффект для союзников и партнеров США, санкции в отношении "Роснефти" можно все же ужесточить, чтобы создать проблемы для ее финансов, включая новые инвестиции. Политики также могут рассмотреть вариант с введением санкций против дочерних компаний "Роснефти", которые не столь важны для мировых энергетических рынков, но которые все равно нанесут ущерб компании. Например, администрация Трампа ополчилась против Rosneft Trading, обвинив ее в поддержке режима Николаса Мадуро в Венесуэле. Аналогичная логика применима и к дочерним компаниям "Газпрома".

Государственные банки России имеют крупнейшую долю на внутреннем рынке, и при этом ни один из них не подвергся блокирующим санкциям. В ситуации, когда российские танки пересекают украинскую границу, было бы уместно рассмотреть санкции такого рода в отношении, к примеру, ВТБ и Газпромбанка. Политикам на Западе также пришлось бы предпринять ряд мер по снижению экономического эффекта.

• У ВТБ в России среди клиентов имеются крупные розничные потребители, и идеи о том, как не создавать проблемы для операций внутри страны, помогли бы ослабить негативные последствия санкций для простых россиян. Если же санкции в отношении ВТБ в целом могут серьезно повлиять на розничную торговлю, то альтернативой могут быть меры в отношении "ВТБ Капитал", инвестиционного банка ВТБ.
• Газпромбанк в свою очередь играет важную роль на рынках ценных бумаг в США, а также в финансировании и страховании поставок энергоресурсов, и, возможно, потребуется смягчить воздействие любых санкций в этих секторах, чтобы избежать нежелательных последствий для западных компаний.
• Еще одной мишенью для санкций могут стать другие российские энергетические компании. "Сургутнефтегаз" — четвертый по величине производитель нефти в России и имеет теневую структуру собственности, которая предполагает близость владельцев к Кремлю. "Новатэк", на который уже распространяются финансовые санкции, частично принадлежит Геннадию Тимченко, в отношении которого минфин ввел санкции за то, что он, предположительно, является "кошельком" Путина. "Новатэк" также частично принадлежит французской Total, а это означает, что Соединенным Штатам придется проявить дипломатический такт, если будут настаивать на более жестких санкциях против компании. Но такие меры следует держать на столе, если замороженный конфликт на Украине станет "горячим".
• Горнодобывающий и металлургический сектор России практически не затронут санкциями. После ареста Навального активно обсуждалось введение санкций против олигарха Романа Абрамовича, контролирующего сталелитейную компанию Evraz. Также близка к Кремлю и "АЛРОСА", подконтрольная государству алмазная компания, которой управляет Сергей Иванов-младший (сыном подсанкционного давнего соратника Путина). Санкции против последних могут вызвать меньше опасений относительно вероятных последствий, чем санкции в отношении первых, учитывая то, какое место в международной торговле, занимают поставки стали.
• "Совкомфлот", крупнейший российский судоходный концерн, является ключевым игроком в энергетическом секторе страны. Санкции против него могут создать сложности для экспорта энергоносителей из России и усилить давление на отрасль, наиболее тесно связанную с богатством и влиянием Путина. Действовать нужно осторожно, чтобы не прервались поставки обычных потребительских товаров (продуктов питания или медикаментов), в отношении которых, как правило, санкции США не вводятся.
• Российский страховой гигант "Согаз" — главный страховщик проектов компаний, тесно связанных с Путиным и Кремлем. В 2014 г. против компании "Согаз" на некоторое время ввели санкции, поскольку она была дочерней структурой подсанкционного банка "Россия". И т.к. страховая компания по—прежнему тесно сотрудничает с банком "России", в отношении которого Соединенными Штатами в 2014 г. были введены санкции из—за его связи с окружением Путина, то она является довольно привлекательной целью. Санкции против "Согаза" следует "откалибровать" во избежание ущерба для ключевых клиентов.

И это лишь несколько отраслей, на которые следует обратить внимание, пока политики в США, Европе, Канаде и других странах обсуждают, как лучше всего сдерживать Путина. Сценарии необходимо подготовить заранее, чтобы Соединенные Штаты и их союзники могли быстро их реализовать, если ситуация в Украине ухудшится.

Месть не только за Украину

До новой эскалации против Украины администрация Байдена рассматривала введение дополнительных санкций против путинской России за ее агрессивные действия, включая вмешательство в выборы, хакерские атаки на Соединенные Штаты в рамках кейса SolarWinds; за выплату вознаграждения за убийство американских солдат в Афганистане, убийства и покушения с применением химического оружия, репрессии в России. Эти меры следует принять независимо от нынешней угрозы для Украины. В числе других шагов нужно продлить санкции в отношении российского государственного института развития ВЭБ, суверенного долга России и индивидуальные санкции против круга коррумпированных олигархов, "князьков" и агентов Путина.

Плохая идея — это позволять строить газопровод "Северный поток —2", хотя санкции против немецких и других европейских компаний были бы слишком дорогостоящим способом противодействия строительству. Новая атака Кремля на Украину все же может заставить—таки правительство Германии изменить отношение к трубопроводу. В любом случае, правительству Германии было бы целесообразно объявить мораторий на проект, в то время как Соединенные Штаты сделают то же самое в отношении санкций против проекта, давая всем сторонам, включая украинцев и поляков, а также Европейской комиссии, время на устранение рисков, которые несет "Северный поток—2".

Да, санкции обходятся недешево и влекут за собой определенные риски. Все сценарии, в принципе, могут быть болезненными для западных компаний, и все они могут привести к непредвиденным последствиям. Но демонстрация решимости противостоять агрессии Путина, нести соответствующие издержки и активнее сотрудничать как единое трансатлантическое сообщество, может быть лучшим способом сдерживания Кремля.