Доклад ООН о размещении миротворцев на Донбассе. Ключевые тезисы
Согласно многочисленным анонсам одной из главных тем предстоящей Мюнхенской конференции по безопасности станет проблема войны на востоке Украины. В рамках ее обсуждения будет представлен доклад ООН о размещении миротворцев на Донбассе. Авторство документа может указывать на то, что доклад будет либо идентичен, либо аналогичен представленному на днях Институтом Хадсона: в обоих документах фигурирует имя Ричарда Гоуэна, эксперта по урегулированию конфликтов. Предлагаем вниманию наших читателей резюме этого доклада, составленное самим Ричардом Гоуэном.
В феврале 2015 г. президент Украины Петр Порошенко обратился к Организации Объединенных Наций (ООН) с призывом отправить миротворцев (примечание редакции: в докладе речь идет о силах по поддержанию мира, но при переводе семантической разницей в этих терминах обычно пренебрегают, используя их как синонимы) на восток Украины в качестве средства содействия разрешению конфликта. Почти два года спустя война продолжается, жертвы почти ежедневны, и конца не видно.
В сентябре 2017 г. президент России Владимир Путин выступил с идеей создания легких сил ООН, имеющих мандат, ограничивающийся защитой международных наблюдателей на востоке Украины. В первоначальном виде это предложение сочли неприемлемым Киев и его западные партнеры, которые рассматривали его как попытку цементировать и узаконить де-факто контроль Москвы над значительной частью Донбасса.
В ответ американские и европейские чиновники предложили гораздо более амбициозные идеи для миротворческих сил с расширенными полномочиями по защите гражданских лиц и возвращению отколотого региона под контроль Киева в соответствии с Минскими соглашениями.
К настоящему моменту российско-американские переговоры по этому вопросу продвинулись мало. Представители США скептически относятся к проекту, причем предоставить миротворцев, похоже, готовы немногие страны. В настоящей статье дается оценка потенциала международной миротворческой операции на востоке Украины, основываясь на прецедентах из миссий на Балканах, в Ливане и в других местах. Хотя нынешний этап дипломатических переговоров оправдывает скептицизм в отношении нынешних перспектив такой миссии, ниже изложено, что потенциальное развертывание повлечет за собой на практике.
Миссия Североатлантического договора (НАТО) или Европейского союза (ЕС) в настоящее время политически немыслима, учитывая российскую чувствительность. Более вероятные альтернативные варианты включают: операцию под руководством ООН с участием военного, полицейского и гражданского компонентов; миссию с участием независимых военных многонациональных сил (МНС); полицейские и гражданские элементы под руководством ООН.
Какова бы ни была ее точная структура, такая миссия должна выполнять три основные задачи:
- обеспечение стабильной и безопасной обстановки на всем Донбассе, включая гарантии Киеву, что Россия откажется от прямого военного вмешательства;
- обеспечение выборов депутатов в украинскую Раду на востоке Украины, чтобы разблокировать реализацию Минских соглашений, которые связывают это голосование с подтверждением суверенитета Киева над регионом;
- надзор над соблюдением общественного порядка и гражданских аспектов реинтеграции после выборов, максимизируя доверие местного населения к этому процессу.
Военные факторы
Главным вызовом для любых международных сил будет текущая ситуация с безопасностью на востоке Украины. Москве пришлось бы вывести свои регулярные силы из региона и нажать на лидеров "Донецкой народной республики" (ДНР) и "Луганской народной республики" (ЛНР), чтобы те приняли миротворцев и свернули собственные военные операции.
Даже если это возможно, миротворцы могут столкнуться с насильственным и ненасильственным сопротивлением, а Россия может разжечь новый мятеж или ввести свои силы, если захочет сорвать процесс региональной реинтеграции.
Международные силы, под полным ли командованием ООН либо МНС под политическим зонтиком США, в реальности не смогут бороться за контроль над востоком Украины против постоянных военных угроз, поддерживаемых Россией.
Однако эти силы могут способствовать стабильности в более благоприятных (хотя и все еще опасных) условиях:
- поддержкой Киева через постоянное присутствие на российской границе, отслеживая любые потенциальные вторжения регулярных российских войск и выступая в качестве барьера для сдерживания таких действий;
- размещением вооружений и личного состава сепаратистов, сосредоточением личного состава ДНР и ЛНР, оружия и техники на безопасных базах, в качестве первого шага к демобилизации или переподготовке в невоенных ролях;
- использованием ограниченных сил для защиты гражданских лиц и мирного процесса, принятием мер для сдерживания и, если необходимо, столкновений с группами нарушителей со всех сторон, готовых провоцировать разрушительное насилие.
Хорошо оснащенные силы ООН либо МНС могли бы выполнять такие функции, но вероятность их развертывания зависит от возможности набрать 20 тыс. или более человек хорошо подготовленного личного состава. Широкомасштабное развертывание странами НАТО маловероятно. К числу вероятных альтернатив относятся подразделения из стран, не входящих в НАТО; из бывших советских государств, приемлемых и для Москвы, и для Киева - как Казахстан; из опытных миротворцев - вроде государств Латинской Америки. Тем не менее слаженные и жизнеспособные силы могут быть созданы лишь при участии стран НАТО, и западным переговорщикам необходимо будет убедить в этом Россию.
Полицейские факторы
Опыт таких кейсов, как Косово, показывает, что международные вооруженные силы не могут поддерживать общественный порядок в одиночку и требуют полицейской поддержки. Миротворческой миссии на востоке Украины потребуется полиция для:
- контроля сотрудников служб безопасности ДНР и ЛНР на первом этапе развертывания;
- развертывания Сформированных Полицейских Подразделений (это стандартный перевод, но он не вполне точен, Formed Police Units - полицейские отряды под международным управлением, обычно ООН, полицейский спецназ, т.е. речь скорее об экипированных отрядах) для прямого реагирования на общественные беспорядки;
- проверки и переподготовки личного состава ДНР и ЛНР для сил правопорядка под заключительным украинским контролем.
ООН обладает значительным опытом полицейской деятельности. ЕС и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) работали над подготовкой и реформой полиции с 1990-х годов. Эти три организации могут сотрудничать в этой сфере в Украине под общим управлением ООН. Но для этого также, вероятно, понадобятся полицейские и жандармерия из стран - членов НАТО, таких как Италия, Португалия и Румыния, что опять же потребует чувствительных переговоров с Россией.
Политические, гражданские и экономические факторы
Гражданская роль миссии может быть столь же чувствительной, как и роль в области безопасности. Полномасштабное международное управление ДНР и ЛНР по косовской модели вряд ли найдет поддержку Киева. Тем не менее Украине придется принять высокий уровень международного контроля за выборами в украинский парламент, предусмотренный Минскими протоколами, и долгосрочные усилия по социально-экономической реинтеграции.
В качестве посредника, обеспечивающего достижение компромиссов между Киевом и руководствами ДНР и ЛНР, необходим динамичный международный политический лидер - возможно, специальный представитель Генерального секретаря ООН.
Чтобы обеспечить проведение предусмотренных "Минском" выборов, миротворцам необходимо будет:
- создать безопасную среду для кандидатов всех допущенных партий для проведения предвыборных кампаний;
- предотвратить запугивание и злоупотребления на выборах в день голосования;
- обеспечить достоверность и справедливость окончательных результатов. Хотя полный международный контроль над процессом выборов для Киева может быть неприемлем, ООН и ОБСЕ могут взять на себя оперативную ответственность за опросы под эгидой избирательной комиссии с участием представителей всех партий. ЕС может развернуть независимую миссию наблюдателей для мониторинга избирательных участков.
Для решения социально-экономических проблем миссия должна будет развернуть:
- гуманитарные учреждения для работы с неизбежными потоками людей из и в ДНР и ЛНР на первом этапе развертывания, когда многие гражданские лица чувствуют себя крайне незащищенными;
- юристов, экспертов в области экономики и экспертов по гражданскому населению для работы с общинами в ДНР и ЛНР по среднесрочному восстановлению после конфликта и реинтеграции в государственные структуры Украины;
- экспертов в области экономики и экспертов по коммуникации с гражданским населением для работы с общественностью в ДНР и ЛНР по среднесрочному восстановлению после конфликта и реинтеграции в государственные структуры Украины; экспертов и посредников для участия в совместных комитетах представителей Украины и ДНР/ЛНР по возвращению конкретных секторов (здравоохранения, школ и т. д.) под контроль Киева.
Миссия невыполнима?
Шансы на успешное развертывание миротворческих сил на востоке Украины в настоящее время низки. Но если более широкие политические обстоятельства откроют Москву этому варианту, есть достаточно свидетельств способности международных сил управлять базовой безопасностью, полицейскими и политическими аспектами реинтеграции Донбасса под контроль Киева. Это был бы рискованный и прерывистый процесс, но он может оказаться лучшим способом положить конец самому смертоносному из текущих конфликтов в Европе и устранить одно из главных препятствий для нормальных отношений между Западом и Москвой.
