Грантові нетрі. Чому Україна може залишитися без "безкоштовних" західних грошей
24 квітня видання Foreign Policy повідомило, що адміністрація Дональда Трампа планує наступного року суттєво скоротити фінансову допомогу, що виділяється країнам по лінії Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Зокрема, допомога Україні може скоротитися більш ніж на дві третини: з $570 млн, раніше закладених у бюджет на наступний рік, до $177 млн.
У розпорядженні видання опинився бюджетний документ, згідно з яким США мають намір перевести кошти з програм підтримки реформ у різних країнах програми забезпечення власної національної безпеки. І розпорядником цих фондів зробити Держдеп замість USAID (журналісти навіть припустили ліквідацію цього агентства). Робитися це буде нібито в руслі виконання передвиборних обіцянок Трампа "Америка - насамперед".
Foreign Policy сумнівається в здійсненні цих планів нової американської адміністрації, так як вони не будуть підтримані в Конгресі навіть однопартійцями президента, не кажучи вже про демократів. Та й загальна тенденція зовнішньої політики США "перших 100 днів" Трампа, м'яко кажучи, не підтверджує заявленого в передвиборних обіцянках останнього курсу на ізоляціонізм. Але наміри переформатувати модель виділення американської фінансової допомоги можуть призвести як мінімум до аудиту її ефективності. За яким підуть висновки, хто таку підтримку використав найбільш раціонально, а значить, гідний її отримувати далі.
І тут в України, на жаль, знову високі шанси виявитися в числі країн, кому ця допомога буде урізана (у зв'язку з цим у нас вже навіть встигли зв'язати активізацію НАБУ і САП останнього часу саме з чутками про можливе скорочення їх зовнішнього фінансування). І основні причини цієї небезпеки зовсім не у "взбаломошности" нового американського лідера.
У цьому зв'язку "ДС" вирішила пошукати причини того, чому не справдилися прогнози наших керівників і експертів про виділення нам країнами Заходу мало не 40 млрд різного виду фінансової допомоги, як би обіцяної в 2014 р. після революції, анексії і агресії.
Причини можна умовно розділити на дві групи: зовнішні і внутрішні. Як видно на прикладі американської допомоги по лінії USAID, нові керівники країни-донора можуть просто порахувати виділення Україні певних траншів не дуже плідним для національних інтересів своєї країни та перерозподілити кошти на інші програми. Але явище це-досить рідкісне. Наші основні донори на Заході, а там від своїх слів (або навіть від слів своїх політичних попередників) так просто не відмахуються.
Частіше вони можуть не виділити нам коштів з-за того, що мало знають про Україну і про її реальних потреб. Вони знають про Чорнобиль і поганих дорогах. Тому ці теми і заповнили собою в основному топ-10 проектів грантової донорської допомоги, яку публікує Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Texty в кінці минулого року пояснювали це так: "Великі донори, такі як ЄС, США, Світовий банк, мають власні стратегії допомоги Україні на кілька років. І самостійно, з мінімальною участю України, визначають сфери, на які вони хочуть виділити гроші. Нам було б краще, щоб донори більше прислухалися до нас. Особливо у випадках, коли погляди донорів розходяться щодо того, як мають проходити наші реформи. Або хоча б, щоб західні країни (США, ЄС, Канада) групували свої стратегії. Але цього поки немає".
Тобто, по-перше, можуть виникнути ситуації, подібні зв'язці МВФских кредитів з підвищенням пенсійного віку, чого уряд робити не дуже хоче (особливо перед виборами). А по-друге, через відсутність координації можлива ситуація, коли на одну і ту ж добре відому на Заході українську проблему буде виділено більше ніж потрібно коштів, так як вони надійдуть від різних "негруппированых" джерел. Нікого не звинувачуючи, просто припускаємо, що це може бути мрією для деяких спритних реципієнтів грантів в Україні, які і відзвітують успішно перед грантодавцями, і "хатинку" тещі побудують. А менш "розкручена" на Заході українська програма, відповідно, коштів недоотримає. Запуск Мерт координує міжнародну фіндопомогу сайту, має цю проблему вирішити, але заробив він нещодавно.
Друга "зовнішня" причина недоотримання Україною грантів полягає у механізмі їх надання, який часто передбачає посередників, - різні інститути й організації, які повинні перерозподіляти кошти їх кінцевим одержувачам, наприклад, школам на ремонт або фермерам. Це міжнародна практика і дослідження сумлінності посередників грантодавці в основному відносяться дуже серйозно. Тим не менш скандали, пов'язані з "осіданням" значних частин грантів саме в подібних структурах (як завищених зарплат співробітників, наприклад), виникають рідко.
Наступною причиною є практика грантодавців замовляти різні консультаційні послуги не в Україні, а у своїй країні. Це пов'язано з недовірою до нас, яке, на жаль, часто заслужено. І аргумент, що на зарплатню одного американського експерта можна найняти п'ять українських, отримавши більш повну і об'єктивну оцінку ситуації (навіть якщо хтось із них виявиться недобросовісним), спрацьовує далеко не завжди.
Проблеми посередників та західних консультантів можуть серйозно посилюватися корупційної складової. Адже, як показав хід виборів у Франції (зокрема, звинувачення на адресу кандидата Франсуа Фійона), це негативне явище поширене і в країнах, які надають таку допомогу. У випадку з грантами воно може придбати форму оплати "консультації" якогось місцевого "експерта", близького до фонду-донору. ЗМІ згадують про випадки, коли такий "експерт" розбирався в питанні гірше, ніж український грантополучатель. Але це крайній випадок (хоч, кажуть, і не дуже рідкісний), коли значна частина заявленої фінансової допомоги Україні, ніякої реальної допомоги нашій країні не надала (хіба що моральну: ми почули, що про нас піклуються).
Про наших внутрішніх проблемах, які блокують західну допомогу, можна писати книги, а вже статей (і наших, і в західних виданнях) написано величезна кількість. Тому зупинимося на них коротко:
1. Головною внутрішньою проблемою, яка породжує або робить можливими і багато інші, є відсутність державної стратегії, спрямованої на отримання та освоєння міжнародної допомоги. За словами глави департаменту координації міжнародних програм МЕРТ Олени Трегуб, вона тільки створюється. А поки що "приходять великі пакети допомоги, а ті, хто сидить у Києві і відповідає за розподіл, думають: "А на що б вам дати - на реформу митниці або на реформу держслужби?". При цьому він може задуматися і над тим, що сам буде мати в якості подяки. Дана проблема ускладнюється ще й частою зміною політичних сил на затятих політичних опонентів, які починають вести країну у протилежному напрямку (дотепники кажуть, що навіть Кучма-2, на відміну від прозахідного Кучми-1, був проросійським). І це також ускладнює отримання нашою країною нових грантів, хоча навряд чи її шанси в цьому плані гірше, ніж у Казахстану з прийнятої в 1997 р. стратегії "Казахстан-2030" і незмінний з 1989 р. президентом.
2. Неповна координація всієї наданої Україні фінансової допомоги пов'язана з тим, що кредитами займається Мінфін, а грантами - МЕРТ. Тут також можливі зловживання, пов'язані з перерозподілом на "потрібний" проект коштів з різних джерел.
3. Відсутність механізмів відстеження ефективності наданих коштів. Також будучи в значній мірі результатом відсутності стратегії використання допомоги, це, в свою чергу, породжує явище, винесене в наступний пункт.
4. Нецільове використання коштів (або навіть банальне розкрадання). Дорогу на західні гроші можуть побудувати до села, де живе відповідальний чиновник або його родичі. Замість траси (або хоча б її ділянки), яка б підвищувала транзитний потенціал країни. Чи можуть нав'язати вигідного відповідальному за перерозподіл коштів чиновнику "реалізатора" проекту.
5. Невиконання або зволікання з виконанням взятих на себе Україною зобов'язань, під які надавалася допомога. Свіжий і яскравий приклад - заява ЄС з вимогою створити Антикорупційний суд.
6. Вибір чиновниками на користь ефективних виключно короткостроково-електоральному плані програм західної допомоги. Наприклад, беруть невеликий (тому легше одержуваний) грант на ремонт школи і демонструють результати майбутнім виборцям. І пропускають більше великий грант, наприклад, на будівництво дороги, яка могла б зробити населений пункт з відремонтованою школою більш привабливим в транзитному плані. Його і отримувати довше і проблем з його реалізацією (наприклад з землевідведенням) більше, так що до виборів показати результати не вдасться. А те що вздовж цієї траси можуть "вирости" заправки, готелі, торговельно-розважальні центри тощо, які створять і робочі місця, і місцевий бюджет податками наповнять (вистачить не лише на ремонти, а й на нові школи) - "справа шістнадцяте". До того часу відповідальний за ситуацію вже бачить себе у Верховній Раді.
7. Невиконання або зволікання з виконанням підготовчих робіт для отримання грантів за не вигідним чиновництву програмами. Яскравим прикладом можна вважати описану "Текстами" ситуацію з 90 млн євро на "ринкову" зарплату "держслужбовцям, в першу чергу, тим, хто прийшов реформувати країну на хвилі Майдану". За словами видання, "уряд Яценюка не змогло підготувати детальний план реалізації проекту, не отписалось, як будуть набирати людей, які зарплати будуть і т. д. Урядовий офіс євроінтеграції, який вів переговори з Єврокомісією, не зміг вчасно подати документ, який би влаштовував комісію. Закінчилося все тим, що Україна сказала Європі, що гроші нам поки не потрібні". У результаті "Нові реформатори" зараз або готові звільнятися, або вже пішли. Якщо "старі чиновники" звикли до низьких зарплат і можливостей брати хабарі, то "нові" не можуть миритися ні з першим, ні з другим". "Тому в уряді Гройсмана кількість реформаторів середнього рівня набагато менше, ніж було у Яценюка", - резюмує видання.
Ці (і деякі інші) явища пояснюють, чому західні грантодавці воліють не мати справи з нашими чиновниками, взагалі не надають Україні допомогу або не реєструють її (за словами Олени Трегуб, частка неврахованих грантів досягає 40%). А також чому посол Японії (країни-лідера в плані допомоги Україні, за останні три роки надала нам близько $2 млрд) особисто об'їжджає об'єкти, на які виділялися фінанси Країною висхідного сонця. І те, чому ми можемо втратити значно частині грантової допомоги від американців, які навіть гроші Павла Лазаренка, за словами заступника генерального прокурора Євгена Єніна, готові нам віддати тільки на обумовлені ними програми.