Азартна гра. Як ЦРУ втручалося в іноземні вибори

Девід Шимер, науковий співробітник Єльського університету, докторант (міжнародні відносини) в Оксфорді у статті для журналу Foreign Affairs спростував міф про регулярне втручання ЦРУ в іноземні вибори.

Президент Росії Володимир Путін на питання про втручання його уряду в президентські вибори в США 2016 р. традиційно одночасно все заперечує і контратакує. Це Сполучені Штати, заявив він в червні 2017 р., "активно втручаються у вибори по всьому світу". Цим твердженням він намагається виправдати і відвернути увагу від своїх дій в Росії і в багатьох зарубіжних країнах. Урядовці з різних країн, від Києва до Брюсселя та Лондона, говорили мені, що допускають імовірність втручання Центрального розвідувального управління (ЦРУ) в іноземні вибори.

Таке ставлення зрозуміле: десятки років це було правдою. Перша в світі секретна програма дій ЦРУ - це операція з маніпулювання виборчим процесом в Італії у 1948 р. Американські агенти поширювали пропаганду, що сіє ворожнечу, фінансували кращого кандидата і організовували масові акції - усе це для того, щоб центристські сили Італії обійшли лівих конкурентів. Після поразки Комуністичної партії Італії операція 1948 р. стала "шаблоном", сказав мені головний історик ЦРУ Девід Робардж, для того, що агентство тоді робило в "багатьох, багатьох країнах", конкуруючи з радянськими колегами з КДБ. Від Чилі та Гаяни до Сальвадору і Японії - ЦРУ і КДБ втручалися у демократичні вибори по всьому світу. В рамках деяких з цих операцій відбувалися махінації з бюлетенями; в рамках інших - маніпулювали громадською думкою. Усі вони проводилися, щоб вплинути на результати виборів.

Потім холодна війна закінчилася, і протилежні цілі, переслідувані Москвою і Вашингтоном під час "виборчих" операцій, - поширити або стримати поширення комунізму - застаріли. Пізніше російська розвідка втручалася у вибори за кордоном не для того, щоб просувати ідеологію, а для того, щоб просувати до влади спірних і авторитарних кандидатів, сіяти хаос і сум'яття і делегітимізувати демократичну модель. А що ж ЦРУ?

За останні два роки я розпитав про багаторічну історію прихованого втручання у виборчу кампанію або приховування спроб інших країн маніпулювати демократичними виборами понад 130 чиновників. Серед моїх співрозмовників вісім колишніх директорів ЦРУ і безліч інших співробітників ЦРУ, а також директори національної розвідки, державні секретарі, радники з національної безпеки, генерал КДБ і колишній президент США. Я дізнався, що в XXI столітті високопоставлені представники сектору національної безпеки у Вашингтоні розглядали можливість використання ЦРУ для втручання в іноземні вибори як мінімум двічі. В одному випадку - в Сербії в 2000 р. - від обговорення перейшли до дій, і тоді ЦРУ витратило мільйони доларів, працюючи проти тирана Слободана Мілошевича. В іншому - в Іраку в 2005 р. - ЦРУ відмовилося від втручання. В обох випадках американські політики оцінили потенційні вигоди таємних операцій і передбачувані ризики. Ці закулісні історії дають зрозуміти, чому, всупереч твердженням Путіна, Вашингтон, на відміну від Москви, відійшов від практики прихованого втручання у вибори.

Перший випадок стався в 2000 р., коли Мілошевич, президент Югославії, боровся за переобрання в Сербії. Мілошевич свого часу був і промосковським комуністом, і сербським націоналістом, і порушником прав людини. В середині 1990-х років він влаштував етнічні чистки в Боснії і Герцеговині. Кілька років тому він зробив те саме в Косові, де його солдати систематично тероризували, вбивали і звідки виганяли етнічних албанців. Серйозність цих злочинів спонукала НАТО в 1999 р. почати повітряну операцію проти сил Мілошевича, а Міжнародний суд - звинуватити його в скоєнні військових злочинів. Леон Панетта, глава адміністрації президента США Білла Клінтона в період з 1994 по 1997 рр., розповів мені: "Мілошевича вважали поганим хлопцем і досить впливовою людиною, який зміг би перевернути все в цій частині світу з ніг на голову, якщо на нього не оголосити полювання".

Вибори 2000 р. надали таку можливість. "Я не уявляю, щоб ми могли публічно заявити, що нашою метою є зміна режиму", - сказав Джеймс О'Браєн, тодішній спеціальний посланець Клінтона на Балканах, але "ми не бачили і можливості того, що Мілошевич міг би стати нормальним лідером країни". З середини 1999 р. до кінця 2000 р. громадські та приватні організації США витратили близько $40 млн на сербські програми, підтримуючи не тільки опозицію до Мілошевича, але й незалежні засоби масової інформації, громадські організації та ініціативи за демократичні вибори. Як пояснив О'Браєн, з допомогою відкритої участі в процесах Сполучені Штати прагнули розгладити ігрове поле на виборах, які Мілошевич був готовий фальсифікувати.

І поки Державний департамент, Агентство США з міжнародного розвитку (USAID) та неурядові організації (НУО), що фінансуються США, відкрито впливали на сербські вибори, ЦРУ робило те саме, але таємно. Джон Сіфер сказав мені, що в період з 1991 по 2014 рр., коли він був офіцером ЦРУ, він був у курсі лише однієї "успішної" операції з втручання у вибори: в Сербії в 2000 р. "Була здійснена прихована спроба підтримати опозицію Мілошевичу", - сказав Сіфер, нагадавши, що після того, як Клінтон повідомив про це членів Конгресу, ЦРУ взялося за роботу, "підтримуючи, фінансуючи і надаючи допомогу конкретним опозиційним кандидатам - це було пріоритетом".

Сіфер, який став головою відділення ЦРУ в Сербії відразу після виборів, повідомив, що агентство направило "напевно мільйони доларів" на фінансування кампанії проти Мілошевича, зустрічаючись з ключовими помічниками лідерів сербської опозиції здебільшого за межами їх країни і "передаючи їм готівку".

Клінтон мені в інтерв'ю підтвердив, що дав добро ЦРУ втрутитися у вибори 2000 р. на боці опонентів Мілошевича. "Мене це влаштовувало", - сказав він мені, розповідаючи про секретний план дій ЦРУ, оскільки Мілошевич "був убивцею з кам'яним серцем і став причиною загибелі сотень тисяч людей". Так само як і президенти США часів холодної війни вважали, що можуть зміцнити демократії за кордоном, підриваючи позиції кандидатів від комуністів, Клінтон вважав, що може зміцнити сербську демократію, працюючи проти Мілошевича. "Цей хлопець був військовим злочинцем, - сказав мені Клінтон. - Я не вважав Мілошевича демократичним кандидатом. Я вважав, що він намагається згорнути демократію".

У Сербії ЦРУ зосередилося на тому, щоб впливати на уми виборців, а не на маніпуляції з бюлетенями. "Ми не фальсифікували голосування і свідомо не брехали виборцям, щоб примусити їх підтримати людей, які, як ми сподівалися, здобудуть перемогу", - пояснив Клінтон. Замість цього ЦРУ надало опозиції гроші і підтримку іншого роду.

Лідери Конгресу знали про цей секретний план і підтримували його. Трент Лотт, лідер більшості в Сенаті, розповів, що, коли його інформували про операцію ЦРУ, він підтримав її обома руками. "Мілошевич повністю вийшов з-під контролю, - сказав мені Лотт. - Ми не збиралися втручатися, але там був хаос, і ми повинні були щось зробити". Співробітники ЦРУ, на відміну від інших чиновників США, могли діяти під прикриттям. "Скажімо, Сербія була більш схильна до впливу завдяки природі нашої роботи, ніж з боку людей, які діяли більш відкрито", - пояснив Дуглас Уайз, тодішній співробітник ЦРУ, який працював на Балканах. Залучення розвідспільноти США у вибори, продовжив Уайз, було досить "істотним", тому що Вашингтон використовував усі доступні інструменти для досягнення результату, який був би на руку Сполученим Штатам".

Але чи цього достатньо? По мірі того, як вибори були все ближче, Клінтон все більше тривожився, що Мілошевич обманом доб'ється перемоги.

Згідно з недавно розсекреченою стенограмою розмови, за два з половиною тижні до голосування він сказав Володимиру Путіну, новому президенту Росії: "Ці вибори важливі, але вони, найімовірніше, будуть нечесними". "За опитуваннями Мілошевич дуже відстає, тому він, імовірно, зробить результати. Для нього краще б програти, але він, імовірно, вчинить саме так. (У відповідь Путін поскаржився на втручання НАТО роком раніше. "Ми не консультувалися при прийнятті рішення про бомбардування Югославії, - сказав він. - Це несправедливо".)

Американські організації, що спеціалізуються на просуванні демократії і розділяють занепокоєння Клінтона, прагнули домогтися того, щоб Мілошевич не міг фальсифікувати підрахунок голосів. Одна НУО, яка фінансується США, підготувала понад 15 тис. активістів для спостереження за виборчими ділянками. У день виборів представники опозиції рахували бюлетені разом з чиновниками. Підрахунок голосів, проведений державою, показав, що в Мілошевича була невелика перевага. Паралельно проведений підрахунок голосів, проте, показав реальний результат: він з тріском програв вибори. Після чого спалахнули масштабні протести. Мілошевич, не здатний впоратися з революцією, був змушений піти у відставку.

Втручання ЦРУ тримали в секреті. Двадцять років по тому американські розвідники у відставці раптово з упевненістю заявили, що їхні дії зіграли вирішальну роль у поразці Мілошевича. Про "успіх" операції ЦРУ заявив Сіфер. А Уайз зазначив, що Сполучені Штати зіграли свою роль" і що "сукупність" тактик прихованих і відкритих дій дала "позитивний результат". Однак, як і у всіх секретних операціях з впливу на виборців, ЦРУ не могло до кінця оцінити її вплив. "Дуже складно прорахувати напевно", - визнав Сіфер. Але зазначив, що за зачиненими дверима сербські чиновники віддавали належне ЦРУ. "Багато з ключових гравців, які стали великими фігурами в наступному уряді, продовжували зустрічатися з нами і говорили нам, що саме наші дії забезпечили успіх, - сказав Сіфер, - завдяки всебічній підтримці - від реклами і фінансування до того, що вони робили" під час кампанії.

Інші, більш високопоставлені чиновники, в інтерв'ю з небажанням говорять про ЦРУ і поразку Мілошевича. "Дещо про це мені відомо, але я не можу про це говорити", - сказав Джон Маклафлін, який був заступником директора ЦРУ у 2000 р. Цей дискомфорт зрозумілий: втручання ЦРУ у вибори 2000 р. не було характерним для операцій агентства в період після холодної війни. Зрештою, як часто траплялося, що військовий злочинець може позбутися влади через вибори? "Так, здавалося, комфортніше було не тільки світовій розвідспільноті, а й політикам, які говорили, що час вже щось робити на Балканах", - сказав Стівен Холл, колишній офіцер ЦРУ, який працював у цьому регіоні. У 2000 р. для Вашингтона "маніпулювання виборами" було "крайнім засобом", - додав Уайз, і сербський кейс був "повним виключенням з правил, частково через злочини Мілошевича, а частково через "відносини", "довіру" і "привабливість" опозиції. У таких випадках, як стверджує Уайз, "цілі виправдовують засоби. Але є ризик, що ви, можливо, на думку декого, зробите щось взагалі неамериканське". А результат - "маніяк, який влаштував геноцид, більше не був при владі".

Коли я запитав Клінтона, чому в Сербії проводилися секретні операції, він відповів просто: "Є певна межа, якщо говорити про жертви, і Мілошевич її перетнув".

У 2004 р. президент США Джордж Буш був за крок від того, щоб схвалити проведення ще однієї подібної операції. Усе починалося в Ситуаційній кімнаті Білого дому, де влітку і восени співробітники національної безпеки аналізували знайому вже ініціативу: ЦРУ повинне було брати участь в таємному втручанні у вибори. Цього разу метою повинен був стати Ірак.

У березні 2003 р. Сполучені Штати вторглися в Ірак, щоб повалити диктатора Саддама Хусейна і захопити зброю масового знищення, що у нього нібито була. Через кілька тижнів уряд Хусейна пав, але ніякої зброї не знайшли. Намагаючись виправдати війну, Буш знову пообіцяв трансформувати політичну систему Іраку. Наприкінці 2003 р. він оголосив, що "іракська демократія доб'ється успіху" і що інтереси її громадян будуть широко представлені в парламенті. "Для [уряду США] тоді було надзвичайно важливо провести вільні і чесні вибори, тому що вони дійсно виправдали б інтервенцію", - сказав Артуро Муньос, тодішній високопоставлений офіцер ЦРУ. "Ми не знайшли зброї масового знищення і відчайдушно намагалися виправдати себе тим, що принаймні зможемо створити там демократію". Американські організації з просування демократії вливали величезні ресурси в Ірак. Міжнародний республіканський інститут і Національний демократичний інститут, зокрема, запустили там масштабні програми, спрямовані на випуск літератури для просвіти виборців, навчання партійних чиновників, а також надання допомоги у проведенні дебатів та проведенні голосування.

Мета виборів, однак, полягає в тому, щоб виборці визначали майбутнє своєї держави. У цьому плані у Буша була проблема: у доповідях розвідки вказувалося, що кандидат Аяд Аллаві, на якого він ставив, програє на перших в Іраку парламентських виборах, призначених на січень 2005 р.

Розвідувальне співтовариство США вважало, що Іран втручається у вибори в інтересах опозиції до Аллаві. "Звичайно, Іран втручався, - сказав Маклафлін, ексзаступник директора ЦРУ. - Чому йому було не втручатися? Вони сусіди, у них є інструменти, і вони підтримували керівництво країни". Напередодні виборів Уайз, який через кілька років очолив місцеву філію ЦРУ, перебував в Іраку. Він охарактеризував втручання Ірана в іракські вибори як широкомасштабне: "Ми говоримо про гроші, активістів, погрози, вимагання, присутність військових".

Буш і його радники обговорювали необхідність проведення секретних операцій. Джон Негропонте, посол США в Іраку в той час, регулярно брав участь у міжвідомчих телеконференціях з Багдада з єдиним пунктом порядку денного: "Втручання у вибори під егідою ЦРУ". "Ми дійсно багато про це думали", - сказав Негропонте, який також сказав мені, що він "розглядав такий сценарій" в бесідах з іншими високопоставленими представниками адміністрації.

Дискусії досягли досить серйозного рівня, і Білий дім поінформував про свої плани керівництво Конгресу. "Суть була в тому, що була можливість втрутитися таким чином, який забезпечив би набагато більш гарантований результат", - розповів Том Дешл, екслідер меншості в Сенаті. Чиновники, з якими я спілкувався, не могли згадати чи не хотіли ділитися деталями плану ЦРУ, хоча, як повідомив мені Дешл, він включав "безліч заходів, проведення яких, на нашу думку, було небажаним і призвело б до несприятливих наслідків".

Для ЦРУ втручання в іракські вибори було останньою місією в рамках операції, яка тривала десятиліттями, і до осені 2004 р. управління приступило до дій. Аллаві очікував таємної підтримки. "Спочатку позиція США полягала в тому, щоб підтримати помірні сили - фінансово та в засобах масової інформації", - розповідав він у 2007 р. Потім, несподівано, надання допомоги "призупинили", говорив Аллаві, "під приводом того, що США не бажають втручатися".

Альянс представників ЦРУ, Конгресу і Білого дому, що досі здавався неможливим, виступив проти таємного втручання у вибори. Представники ЦРУ, зазначив Негропонте, "найменше хотіли брати участь у цій операції, оскільки у разі розкриття агентство могло піддатися жорсткій критиці. Маклафлін зі сміхом сказав мені, що "не погодиться" з думкою Негропонте. "Зрештою, ми вторглися в країну, щоб зробити її демократичною, - сказав він. - Яким лицемірством тоді було б втручання в їх вибори?" Підводячи риску, Муньос сказав: "Якщо ви збираєтеся втрутитися у вибори і це стане відомо, а про такі речі так чи інакше стає відомо", то одного разу "всі дізнаються, що той переміг, тому що ЦРУ зробило це, це і те, і ви негайно знищите всі ваші зовнішньополітичні звершення".

Лідери Конгресу виступили проти плану. Дешл наводив два типи аргументів проти таємних операцій. По-перше, це реакція: як "жахливо все це виглядало б" у разі розкриття. По-друге, це питання норм поведінки. "Холодна війна вже пройшла, - сказав він. - Чинити так, як ми робили 20 років тому, було просто недоречно; це не відповідало тому, якою повинна бути наша країна". Дешл нагадав, що Ненсі Пелосі, його колега в Палаті представників, "дуже голосно" виступала проти цього плану. Пелосі, як повідомляється, знайшла союзника в особі Кондолізи Райс, радника з національної безпеки. "Коли я почув, що обговорення триває, - сказав Негропонте, - я зрозумів: воно того не варте, люди просто цього не хочуть, і ми відмовилися від цієї ідеї".

Буш, намагаючись побудувати демократію, не бажав таємно втручатися у вибори цієї демократії. "Ви хотіли б здаватися чистенькими, коли йшлося про втручання в їхні виборчі процеси", - сказав Маклафлін. - Я брав участь в обговоренні багатьох таємних операцій і рішень, і завжди треба питати себе: які будуть наслідки того, що ми пропонуємо або хочемо зробити?".

План ЦРУ відклали. І в січні 2005 р. коаліція Аллаві зазнала нищівної поразки через нестабільність в країні і терористичні атаки. Тоді до влади прийшла правляча коаліція, що має тісні зв'язки з Тегераном.

Але як змінилося ЦРУ в період після холодної війни? Тоді як російська розвідка зайнята втручанням у вибори по всьому світу, ЦРУ йде протилежним шляхом. За словами деяких американських чиновників, сербська операція була "крайнім" заходом, який був відповіддю на надзвичайні обставини. Що стосується виборів в Іраку, в яких лідер на кшталт Мілошевича не брав участь, то, на думку американських політиків, ризик, який несли в собі таємні операції, був надто високий. У наступні роки, виходячи з моїх інтерв'ю з сімома директорами ЦРУ, які обіймали цю посаду в період з 2004 р. по січень 2017 р., а також з колишніми директорами нацрозвідки та заступниками директорів ЦРУ, логіка іракського рішення стала нормою. Всупереч твердженням Путіна, Вашингтон майже відмовився від використання прихованого втручання у вибори.

Колишніх керівників спецслужб США, з якими довелося говорити про секретні операції ЦРУ, можна поділити на дві групи. Перші наполягають на тому, що управління більше не бере участь в таємному втручанні у вибори. Девід Петреус, який очолював ЦРУ в 2011-2012 рр., сказав, що "йому нічого не відомо" про проведення операцій "у більш пізній період". Джон Бреннан, директор ЦРУ з 2013 по 2017 рр., дав більш чітку відповідь: "Президент Обама і 43-й президент Буш ніколи не робили спроб вплинути на результати демократичних виборів. Ми вірили, що це суперечить демократичному процесу". Колись ЦРУ втручалося в іноземні вибори, продовжив він, "але не протягом останніх 18 років".

Інші чиновники не настільки категоричні і припускають, що ЦРУ стримало запал, але не обов'язково припинило впливати на вибори за кордоном. "Це трапляється не так вже часто. Немає у розвідки тієї пластичності і свободи, які у неї могли бути на початку холодної війни", - сказав Маклафлін, який, будучи другою людиною в ЦРУ в 2000 р., безпосередньо був пов'язаний зі "справою Мілошевича". Такі операції обговорювалися на найвищому рівні. Адміністрація Буша обговорювала кейс Іраку;аАдміністрація Обами також аналізувала подібні ініціативи. "Судячи з усього, ініціативи пропонувалися, але принаймні адміністрація Обами їх відкинула", - сказав Тоні Блінкен, який обіймав керівні посади у сфері національної безпеки протягом усього президентства Барака Обами.

Серед чиновників з цієї другої групи найбільш балакучим виявився Леон Панетта, директор ЦРУ з 2009 по 2011 рр. За його словами, він ніколи не "впливав" безпосередньо на підрахунок голосів і не брав участь в поширенні дезінформації. Але в рідкісних випадках ЦРУ під його керівництвом мало вплив на іноземні ЗМІ перед виборами, щоб "змінити ситуацію всередині країни". Метод ЦРУ, продовжував Панетта, полягав у тому, щоб "купувати засоби масової інформації в країні або в регіоні, які цілком могли б бути використані для того, щоб мати можливість передати" конкретний меседж або працювати над тим, "щоб вплинути на тих, хто може володіти ЗМІ, отримати можливість співпрацювати, працювати з ними з метою передати це послання". Як і в Італії у 1948 р. або в Сербії в 2000 р., операції, описані Панеттою, також доповнювали пропагандистські кампанії, що проводилися відкрито. "Незважаючи на те що ми працювали таємно, - сказав він, - нам потрібно було переконатися в тому, що з допомогою застосовуваних методів передавалось одне і те ж послання". Операції навіть такого типу ризиковані. "Це, без сумнівів, азартна гра", - продовжив Панетта, і саме тому це було крайнім заходом, і тому вибір припав на більш агресивну тактику.

Кожне інтерв'ю з чиновниками підводить до одного і того ж висновку: для ЦРУ таємне втручання у вибори було швидше винятком, ніж правилом. Або керування більше не прагне впливати на результати виборів, як стверджували Бреннан і Петреус, або воно робить це в рідкісних випадках, коли, як і у випадку з Мілошевичем, тирана можна скинути за допомогою виборів. Напевно невідомо. Проте загалом це знаменує собою відхід від правил холодної війни, коли ЦРУ втручалося у вибори "багатьох, багатьох країн. Говорячи про цю еволюцію, Негропонте, колишній директор національної розвідки, зазначив: "Правду кажучи, подібні політичні рішення вже відійшли в минуле. Мене в цьому переконав Ірак. Тоді було просто нульове прагнення до втручання [у вибори]".

Звичайно, скептики будуть наполягати на тому, що керівники спецслужб США просто брешуть. Але, з огляду на сучасні реалії, скептики можуть бути тими, хто сперечається з логікою. Для ЦРУ було б самогубством втручатися в іноземні вибори за всіх, крім виняткових, обставин. Одна з причин обумовлена закінченням холодної війни, що позбавляло ЦРУ його довгострокової мети: протидіяти Радянському Союзу. Мілошевич, наприклад, був пережитком попередньої епохи. У вересні 2001 р. ЦРУ знайшло в боротьбі з тероризмом новий напрям діяльності, який вимагав ударів безпілотників і військових операцій, а не втручання у вибори.

Після холодної війни лідери Сполучених Штатів оголосили еру ліберальної демократії, яку визначають вільні і справедливі вибори. Цей перехід від стримування комунізму до просування демократії зробив ще більш ризикованим таємне втручання у вибори. Як пояснив колишній директор ЦРУ Майкл Хейден: "Втручання у виборчий процес порушує рамки наших власних основних переконань. Можливо, ви захотіли б зробити це, щоб зрівняти шанси гравців; можливо, ви захотіли б зробити це з міркувань національної безпеки, але це не так". Маклафлін ще більш докладно описав розвиток політики Вашингтона. "Якщо ви втручаєтеся у вибори і піддаєтеся втручанню, - сказав він, - ви будете ще більшими лицемірами, ніж здавалися б під час холодної війни, коли подібні речі, як правило, називали витратами".

Утім, раніше лицемірство ЦРУ не зупиняло. І в останні роки, у міру зростання конкуренції серед великих держав, Сполучені Штати брали участь у багатьох виборах за кордоном. Таким чином, зміни, що відбулися в "високій політиці", лише частково пояснюють це зрушення в діяльності ЦРУ. Здебільшого все пов'язано з розвитком інтернету, завдяки якому відбувається іноземне втручання в американські вибори. Чиновники у Вашингтоні неохоче проводять ті ж операції, які їх країну зробили настільки вразливою. "Якщо ви живете в скляному будинку, не кидайте каміння, - сказав Петреус. - А ми - найбільший скляний будинок, коли йдеться про інтернет".

Цифровий вік також створив труднощі для збереження в таємниці секретних операцій з маніпулювання електоратом за кордоном. "Дуже складно не допустити витоку інформації про подібний вид діяльності", - продовжив Петреус. Що дуже важливо для Вашингтона. "Якби стало відомо, що США поширювали дезінформацію або втручалися у вибори, це підірвало б наш авторитет і наші політичні рішення, враховуючи, наскільки такі дії несумісні з цінностями, які ми сповідуємо і які лежать в основі нашого підходу "м'якої сили", - зазначила Авріл Хейнс, ексзаступник директора ЦРУ. - Але Росії це не стосується".