Доктрина Байдена. Навіщо король Йорданії їздив в США

Король Абдалла став першим арабським лідером, який відвідав Вашингтон з моменту обрання Байдена на пост президента. Його приїзд багато говорить про плани американців щодо регіону та їх порядок на наступні кілька років.

Повернення до витоків

Те, що першим в Вашингтон приїхав саме Абдалла, свідчить відразу про декілька факторів.

Перш за все, США підтвердили прихильність традиційному альянсу з Хашимітським королівством. Тісному партнерству між двома країнами вже більше 60 років. Таким чином, адміністрація Байдена повертається до витоків близькосхідного порядку Вашингтона, що почав формуватися в 1940-1950-х роках якраз з співпраці з Йорданією.

Протягом десятиліть королівство залишалося лояльним союзником США в регіоні — одним з найважливіших у зовнішньополітичних доктринах всіх американських адміністрацій. Лише за часів Дональда Трампа між країнами виникли серйозні розбіжності. Квазіізоляціонізм, зневага до партнерів і переважання бізнес-підходу у зовнішній політиці його адміністрації викликали відверте неприйняття і роздратування в Аммані.

Але найбільш деструктивну роль зіграло палестинське питання. Відверто проізраїльська політика Трампа на палестинському напрямі створила ряд проблем для Йорданії, змусивши її керівництво публічно виступити проти США, що в принципі траплялося досить рідко.

План адміністрації Трампа по розділу палестинських територій (відомий як "Угода Століття"), який передбачав серед іншого анексію Ізраїлем до 30% території Західного берега, поставив Йорданію в вкрай делікатне становище. З одного боку, вона залишалася союзником США і мала дипломатичні відносини з Ізраїлем на базі мирного договору 1994 року.

Але з іншого боку, офіційний Амман не міг підтримати такий план, який вбивав надії палестинців на власну державність. Особливо з огляду на той факт, що більше половини населення Йорданії ідентифікують себе як араби-палестинці і гостро сприймають все, що діється на окупованих Ізраїлем палестинських землях.

Аналогічно між Амманом і Вашингтоном виникло непорозуміння з приводу ізраїльсько-арабської "нормалізації відносин". При активній підтримці США Бахрейн, Судан, Марокко і ОАЕ стали першими за майже 20 років арабськими державами, що визнали Ізраїль. Ці угоди фактично вбили формулу "мир в обмін на землю", що лежала в основі позиції арабських держав з палестинського питання: визнаємо Ізраїль в обмін на повернення їм окупованих палестинських територій. І знову влада Йорданії виявилася затиснутою між тиском США і неприйняттям цих ініціатив місцевим населенням і частиною еліт. Коротше кажучи, через маневри Трампа по ізраїльсько-палестинському питанню в 2018-2020 рр. його відносини з Абдаллою були невдалими.

Очевидно, адміністрація Байдена хоче повернутися до перевіреної роками, зрозумілої і прогнозованої політики на йорданському напрямку. Це гармонує і з більш глобальною метою Вашингтона — сформувати нову прозахідну, продемократичну коаліцію, спрямовану на стримування своїх суперників, особливо Китаю.

У зв'язку з цим адміністрація Байдена оголосила про політику "відновлення зв'язків" з країнами, яким попередня команда завдала шкоди, а одним із пріоритетів зовнішньої політики стала ставка на партнерів і колективні альянси. Йорданія — ідеальний для цього напрямок.

Довга тінь економічної кризи

Крім того, прийнявши Абдаллу II, президент США зробив важливий знак уваги главі держави, що знаходиться в складному економічному і фінансовому становищі. Економіка королівства перебуває в стані падіння з 2009 р. Це ще одна причина, по якій Йорданія боїться зникнути з зовнішньополітичного радара США.

В країні один з найнижчих у світі рівнів участі населення в офіційному економічному житті, причому частка неофіційної економіки, до якої залучено близько половини працездатних громадян, досягає чверті ВВП. Рівень безробіття в Йорданії теж один з найвищих в регіоні — 24,7% (серед молоді і зовсім до 50%). При цьому ціни на продукти постійно зростають, щонайменше, останні 10 років, а Амман і зовсім вважається найдорожчим містом на Близькому Сході. Мінімальна зарплата в Йорданії складає близько $270 (7317 грн), і при нинішніх цінах цього зовсім недостатньо для життя.

Пандемія COVID-19 погіршила ситуацію. Особливо сильний удар припав по туристичній сфері, яка генерувала до 20% ВВП щорічно. Серед іншого, в країні різко зросло використання дитячої праці з огляду на зрив навчального року через карантин. Додатково до всього, королівство загрузло в боргах. Основна частина бюджетних грошей йде на утримання роздутого державного сектору та обслуговування держборгу. Наприклад, в 2020 р. 65% грошей йшли на зарплати держслужбовцям і пенсії, а 17% — на погашення кредитів.

Хиткий трон

Через кризу уряду складніше підтримувати суспільний договір, на якому спочиває легітимність правлячої монархії і стабільність політичної системи: влада платить йорданським племенам, наймаючи їх в держсектор, а ті, в свою чергу, надають владі легітимність і підтримують Хашимітів на престолі. Чим менше ринок і бюджет, тим меншим стає зв'язок правлячого класу і населення, а це призводить до кризи довіри, зростання невдоволення і хвилювань. Згідно з місцевою соціологією понад 70% йорданців вважають, що корінь всіх їх бід — економічна політика влади, а близько 90% жителів країни вважають, що до корупції в основному схильні найвищі ешелони влади. Рівень довіри до уряду в 2020 р. був лише 38%.

Соціально-економічне розшарування, бідність, корупційні скандали призводять до частих спалахів протестів і демонстрацій. Вони не припиняються останні шість років. Організаторами протестів найчастіше виступають різні ремісничі об'єднання і профспілки, які в країні досить сильні. Деякі з них пов'язані з ісламістської опозицією на низовому громадському рівні — найбільш мобільними і активними соціальними групами. Протистояння активної частини суспільства і влади дестабілізувало політичну систему і вперше за довгий час кинуло тінь на легітимність монархії.

Владі довелося закручувати гайки. Наприклад, в кінці липня 2020 р. силовики провели десятки арештів і обшуків у керівництва Об'єднання вчителів. Профспілка вчителів — одна з найбільших і найсильніших в країні, налічує близько 100 тис. чоловік. Спроба зірвати загальнонаціональний страйк і розгромити структуру управління вчительського об'єднання тактично увінчалася успіхом, але не врегулювала розбіжності між урядом і суспільством. "Пряником" в цій ситуації стали дострокові парламентські вибори в листопаді 2020 р., які король оголосив в надії дати людям можливість випустити пар через голосування. Втім, вибори не змінили ситуацію, а довіра до монархії було підірвано ще більше.

Через таку велику кількість соціально-економічних і фінансових труднощів Йорданія потребує зовнішньої допомоги.

США — одні з головних донорів королівства, причому як у військово-технічній, так і в безпосередньо фінансовій сфері. З 1946 по 2018 рр. Йорданія сумарно отримала від США $22 млрд прямої фінансової допомоги. За останні 15 років ця допомога збільшилася як мінімум вчетверо. У 2020 р. Йорданія отримала від США за різними програмами близько $2 млрд.

Гроші в економіку Йорданії, крім США, заливали і аравійські монархії Затоки. Але з ними у Аммана відносини складаються не найкращим чином. Тому підтримка США для Йорданії — вкрай важливий сигнал, яким адміністрація Байдена демонструє прагнення допомогти королівству.

Партнерство Йорданії з Америкою також скріплено співпрацею в сфері боротьби з екстремізмом і тероризмом. З 2015 р. королівство отримало військового обладнання і зброї від США на суму $1,5 млрд. Альянс на цьому напрямку активно розвивався після 11 вересня 2001 р., коли місцеві спецслужби стали працювати з американськими для ліквідації лідерів "Аль-Каїди". Йорданія сподівається зберегти цю цінну роль для Штатів, особливо з урахуванням планів Вашингтона знизити військову присутність в регіоні і делегувати партнерам деякі функції в області безпеки.

Загальні інтереси в мінливому регіоні

У загальному і цілому, сенс візиту короля Йорданії в США можна звести до кількох ключових завдань:

1. Відновлення Йорданії в своїх історичних і традиційних правах регіонального медіатора, сполучної ланки в ізраїльсько-палестинських справах, "особливої ролі" королівства в охороні мусульманських святинь в Єрусалимі;
2. Заручитися фінансовою підтримкою США для пом'якшення наслідків соціально-економічної кризи останніх 10 років, зокрема домогтися як мінімум збереження зовнішньої допомоги США в обсягах $1,5 млрд, продовження 5-річного договору про зовнішню допомогу на суму в $6,4 млрд;
3. Дістати політичне і дипломатичні "прикриття" в контексті загострення відносин Йорданії з Саудівською Аравією і ОАЕ.

За великим рахунком, суть візиту Абдалли зводиться до того, щоб утримати країну на плаву, продовжуючи торгувати її унікальною політичною позицією в Леванті перед новою американською адміністрацією.

Зі свого боку США попросять за це підіграти їм відразу за кількома важливими для Байдена зовнішньополітичними треками.

Перший — це ізраїльсько-палестинський напрямок. Адміністрація Байдена повернулася до політики "двох держав для двох народів", практично "убитої" ініціативами Трампа 2018-2020 рр. Однак для відновлення своїх позицій як посередника між ізраїльтянами і палестинцями Штатам необхідно знову встановити контакт з обома сторонами. Відставка 13 червня прем'єр-міністра Ізраїлю Біньяміна Нетаньяху, з яким у Байдена не склалися відносини, розблокувала для Вашингтона можливість діалогу з Тель-Авівом. А ось з палестинським політичним керівництвом довелося зв'язуватися через Йорданію та Єгипет.

Другий — аравійські монархії Затоки. Після приходу до влади в січні 2021 р. президент США оголосив про кардинальний перегляд своїх відносин з Затокою, особливо з Саудівською Аравією, що призвело до охолодження їхніх відносин. У зв'язку з цим особливу цінність в "нагляді" за Саудівською Аравією стала грати Йорданія, яка останнім часом також увійшла в клінч з елітами в Ер-Ріяді. У квітні Амман пережив спробу держперевороту, в причетності до якого підозрюють Саудівську Аравію та ОАЕ: з їх елітами пов'язані ключові учасники змови.

Третій — Сирія. На території Йорданії живуть більш 1,3 млн сирійських біженців, яких містить центральна влада. Це суттєвий важіль впливу на Дамаск, який багато років вимагає повернення біженців додому, і з 2018 р. відкрив для цього кордон з Йорданією. США не дозволяють регіональним країнам допомагати сирійському уряду, щоб утримувати Сирію в залежності від зовнішніх сил, поки не вдасться переломити там ситуацію в свою користь. Йорданія — цінний союзник, який, крім контролю над одним з найбільших потоків біженців, має також зв'язки з місцевим антиурядовим підпіллям в південних регіонах Сирії, яке Амман підтримував протягом 2011-2018 рр.

Четвертий — регіональна безпека і Іран. У спробах передати на аутсорсинг регіональним силам відповідальність за певні аспекти і напрямки своєї близькосхідної політики, США бачать в Йорданії геостратегічну цінність. Адміністрація Байдена продовжила політику, розпочату ще за президентства Обами і Трампа: поступовий відхід з Близького Сходу з метою консолідувати частину ресурсів вдома і перекинути іншу частину на більш пріоритетні напрямки. Але щоб проамериканський баланс сил в регіоні не зник і вакуум не заповнили противники США (Китай, Росія або хто-небудь інший), Вашингтон бажає зберегти невеликі ситуативні союзи своїх партнерів, які будуть утримувати ситуацію і захищати інтереси Штатів, іноді виконуючи для них деякі доручення на місцях.

Йорданія — одна з країн, які повинні увійти в подібну конструкцію. Як на рівні Аравійсько-ізраїльського альянсу, формування якого почав Трамп з укладення угод про "нормалізацію відносин", так і на рівні субрегіональних партнерств. Наприклад, у формі тристороннього союзу Йорданія-Ірак-Єгипет, який почав вимальовуватися в 2019 р. З тих пір лідери держав зустрічалися чотири рази.

Хоча сторони і не говорять про це, наполягаючи, що їх діалог — виключно про економіку, торгівлю та взаємні інвестиції, переговори можуть бути частиною зусиль, спрямованих на стримування впливу Ірану перед ймовірною прийдешнім скасуванням санкцій проти нього. У всіх трьох країнах нинішні політичні лідери — прем'єр-міністр Іраку Мустафа аль-Казимі, король Йорданії Абдалла II і президент Єгипту Абдель-Фаттах ас-Сісі — лояльно ставляться до американців. А тому перед США відкривається можливість зав'язати їх на спільних проектах і створити потужну геополітичну конструкцію, яка буде тримати Іран в рамках, а в перспективі зможе виступити йому альтернативою в Іраку, де сильні позиції іранців.

Доктрина Байдена

Візит короля Абдалли II в США дуже важливий для розуміння зовнішньої політики Байдена. На прикладі Близького Сходу ми бачимо, що Білий дім має намір зменшувати свою глобальну присутність і залучення в регіональні процеси, але в той же час не хоче віддавати регіони своїм суперникам, делегувавши частину своїх "повноважень" якимось регіональним альянсам.

Крім Близького Сходу, це відбувається і в Центрально-Східній Європі (через ініціативу "Триморʼя"), і в Південно-Східній Азії (через розвиток концепту Індо-Тихоокеанських спілок), і в Західній Європі (через угоди з Німеччиною про "Північний поток-2 "і зближення з постбрекзітовською Британією), і в Центральній Азії (через заход до Афганістану Туреччини і зближення з Узбекистаном і Казахстаном).

З одного боку, це спроба США утримати глобальне домінування, від якого вони не мають наміру відмовлятися. Просто численні внутрішні виклики вимагають від них більше ресурсів вдома і меншої концентрації на зовнішній політиці. Попутне призначення Китаю новим головним конкурентом вимагає мобілізації людей і союзників навколо ідеї протистояння Пекіну. А переорієнтація існуючих ресурсів на тихоокеанський напрямок і Китай змушує забрати ці ресурси з інших регіонів. Наприклад — з Близького Сходу, тим більше що це вельми популярна ідея у більшості американців, які підтримують повернення солдатів додому.

З іншого боку, зниження глобальної присутності США загострює регіональну конкуренцію, розпалюючи апетити як інших великих держав, так і місцевих гравців. Навіть за право бути зовнішньополітичним союзником США йде боротьба. Йорданія отримала шанс закріпити свій статус в регіоні, припинити піке в стосунках з США і сформулювати нову регіональну роль для Вашингтона на базі своїх національних інтересів. Заради цього король Абдалла II і їздив в Америку.