Місія ООН для Донбасу: скільки, звідки і почому
Нещодавно заступник глави російського Мзс Григорій Карасін оголосив миротворців ООН, які можуть бути розміщені на Донбасі, "окупаційними силами" для встановлення там міжнародного протекторату. Це, за словами Карасіна, є ревізією Мінських угод, на яку Росія погодитися не може. Слід таку заяву вважати свідченням того, що офіційна Москва передумала давати згоду на розміщення "блакитних касок" на всій території ОРДЛО, поки неясно. Не можна зовсім виключити, що Кремль має намір повернутися до первісної позиції (місія ООН потрібна виключно для захисту спостережної місії ОБСЄ), повернувши ситуацію дипломатичного "позиційного тупика". Але рішення проблеми розміщення миротворчої місії на Донбасі залежить не тільки від думки Росії.
Про згоду незгодних
Миротворчі операції ООН не є самостійним інструментом врегулювання конфліктів. Вони швидше допоміжний інструмент для різних дипломатичних посередницьких ініціатив, який у розпал кризи допомагає стабілізувати ситуацію і виграти час для переговорів. Водночас оскільки вони свого роду символ уваги міжнародної спільноти до конфлікту і необхідності його врегулювання, то необхідно рішення, яке не вимагає виправдання або пояснення, чому саме ця третя сторона втрутилася в конфлікт.
Ще на початку 2015 р. українська сторона звернулася до ООН з проханням розглянути можливість введення миротворців в Україну, формально цього було достатньо для відправки оціночної місії, яка повинна була визначити ситуацію на місці і розрахувати необхідний персонал майбутньої місії. Але жорстке категоричне "проти" з боку Росії, відсутність підтримки тодішнього генерального секретаря ООН Пан Гі Муна і надія на мирне врегулювання конфлікту після підписання Мінських угод фактично призвели до того, що дана ініціатива була відкладена на два роки.
У вересні 2017 р. це питання знову стало на порядок денний, поштовхом до чого послужили анонс і подальший виступ президента України на Генеральній Асамблеї ООН і раптове згоду Російської Федерації на розміщення такої місії з поданням тексту відповідної резолюції в Раді Безпеки ООН. Однак розпочата дискусія вимагає відповіді як мінімум на два питання: наскільки реально розгортання місії з підтримання миру ООН в Україні і яка конфігурація цієї місії буде вигідна нашій країні.
Одним з основних питань залишається: наскільки реальною є реалізація ідеї запровадження "блакитних касок" в Україну. Чи це Не є блефом як української, так і російської сторони. Висловлюються думки, що Україні необхідний заклик ввести миротворців для того, щоб отримати чергове вето РФ в Радбезі ООН і додатковий аргумент проти Москви на міжнародних майданчиках. Для Росії ж це - шанс показати свою договороздатність для послаблення санкцій, адже до цього саме Кремль звинувачували в неготовність йти на поступки і просуватися в процесі врегулювання конфлікту.
Однак навіть при базовому згодою Москви і Києва залишається ще як мінімум кілька ризиків, які можуть заблокувати прийняття відповідного рішення ООН.
Перший - принцип згоди обох сторін конфлікту на розміщення миротворчої місії. В українських реаліях визначення другої сторони як раз і є однією з ключових у розвитку конфлікту. Росія не визнає себе стороною конфлікту, вважаючи себе посередником. У той же час Україна небезпідставно наполягає саме на участі Москви, оскільки лідери ОРДЛО перебувають під її повним контролем. З іншого боку, РФ постійно наполягає на проведенні переговорів з представниками непідконтрольних територій, що гарантувало б їх певну легітимацію, знімало відповідальність з Кремля і робило б саме так звані ДНР і ЛНР сторонами конфлікту.
Теоретично одного згоди України повинно бути достатньо для початку миротворчого процесу, так як конфлікт на Донбасі не вважається міждержавним. А ось практично без згоди другої сторони ця місія не зможе функціонувати на місці і нескладно передбачити її повний провал.
Другим питанням є готовність Росії обговорювати реальний мандат майбутньої миротворчої місії. На сьогодні існують два протилежних підходи. В початковому реченні Москви після двох років фактичного блокування самої ідеї миротворчої операції були закладені два основних елемента: розміщення тільки на лінії зіткнення сторін і основний мандат - захист спостерігачів ОБСЄ. Пізніше було отримано згоду на розміщення місії на всій непідконтрольної території, але без права патрулювати російсько-український кордон, на чому наполягає Україна.
Розміщення миротворців лише на лінії зіткнення є неприйнятним для України. Наприклад, мандат СММ ОБСЄ охоплює всю територію України, а не тільки лінію дотику, яка в різний час "переміщалася". Відповідно, можна припустити, що причиною такого розгортання може бути фіксація розділової лінії між контрольованими і неконтрольованими територіями, що могло б лягти в основу подальших угод про особливий статус, розведенні військ і т. д.
Доводи Москви про те, щоб виключити російсько-український кордон з мандата, досить дивні. МЗС Росії заявив, що в цьому немає необхідності, оскільки Росія не є стороною в конфлікті. Тим не менше, наприклад, місія ООН у Таджикистані (1994) відповідно до свого мандату "стежила за виконанням Угоди про тимчасове припинення вогню та припинення інших ворожих актів на таджицько-афганському кордоні", в той час як Афганістан не був учасником конфлікту; а Сили превентивного розгортання Організації Об'єднаних Націй (СПРООН) в Македонії (1995) були створені "для моніторингу і попередження про будь-які події в прикордонних районах, які можуть підірвати довіру і стабільність в колишній югославській Республіці Македонія та погрожувати її території", де країни-сусіди також не були учасниками офіційно внутрішнього конфлікту.
Що ж стосується мандата, то гарною ілюстрацією є коментар заступника голови СММ ОБСЄ в Україні Олександра Хуга на недавньому круглому столі в Києві, де він, відповідаючи на питання про те, чи потрібна ОБСЄ захист, назвав дві найбільші проблеми, з якими вони стикаються на Донбасі, - міни і розірвалися боєприпаси, а також вогонь з закритих позицій. З огляду на це, логічним є питання, як захист місії ОБСЄ може бути основною функцією місії ООН. Зрозуміло, що спостерігачі ОБСЄ не потребують охоронця, а розмінування (одна з класичних функцій з підтримання миру) необхідно не для захисту персоналу ОБСЄ, а для забезпечення безпеки всіх жителів.
Навряд чи варто оцінювати шанси на введення місії на чиїх-небудь умовах. З самого початку необхідно усвідомлювати, що будь мандат буде компромісом. Але для його досягнення необхідно чітке розуміння, навіщо Україні миротворча місія. Досвід різних зон конфлікту демонстрував, що миротворці - не панацея. Сьогодні у світі 15 місій, найстаріша з нині діючих - на Кіпрі, існує з далекого 1964 р. За всю історію ООН і миротворчих операцій, перша з яких з'явилася в 1948 р. в результаті арабо-ізраїльських зіткнень, була розгорнута 71 місія.
Македонію, Ліван, Ефіопію, Східний Тимор прийнято вважати успішними прикладами, коли поставлені завдання відповідали ситуації на місцях, а розгортання місії мало значний вплив на зменшення насильства, розлучення конфліктуючих сторін, демілітаризацію територій і надання гуманітарної допомоги населенню.
Але в той же час є і негативний досвід Боснії, Руанди і навіть поточної місії в Південному Судані, де місії не змогли запобігти насильству, а тимчасове затишшя не призвело до повноцінного світу.
Можлива конфігурація місії
Для визначення конфігурації місії важливі три параметри - функції, кількість персоналу і представлені країни. Причому першочерговим є саме визначення мандата. Без чіткого переліку функцій, які будуть покладені на миротворчу місію, неможливо говорити ні про кількість необхідного персоналу, ні про країни, які його нададуть, ні про бюджет. На сьогодні існують місії чисельністю від 100 до 19 тис. осіб, відповідно з річним бюджетом, досягає $1 млрд.
Оскільки немає єдиних документів і правил, що визначають функції миротворчої операції, кожен мандат - це результат довгих переговорів і виїзних місій на місцях для визначення потреб. Кінцевий результат - поєднання бачення членів Ради Безпеки і аналізу Секретаріату ООН. Причому з роками набір таких функцій лише розширювався. Вони перестали бути суто військовими, додався не тільки поліцейський, але і цивільний компоненти, так як досвід показав необхідність одночасної роботи по всіх напрямках для того, щоб конфлікт мав шанси бути врегульованим, а не замороженим.
Однак ми можемо створити список можливих функцій на основі досвіду вже існуючих місій, які можуть вплинути на нинішню складну ситуацію на Донбасі у сфері безпеки.
Первісний мандат може включати наступні пункти:
• розслідування повідомлень про порушення режиму припинення вогню;
• робота для забезпечення звільнення всіх політичних ув'язнених або затриманих осіб, контроль за обміном військовополоненими;
• розмінування та знищення боєприпасів, надання технічних рекомендації та координацію у цій сфері;
• моніторинг та звіт про ситуацію у сфері безпеки на пунктах пропуску та інших точках доступу на кордоні для запобігання нелегального ввезення зброї та боєприпасів в Україну;
• підтримка заходів зміцнення довіри;
• ефективна координація між цивільними і військовими в тісному контакті з гуманітарними організаціями для безпечного і безперешкодного надання гуманітарної допомоги;
• підтримка діяльності ОБСЄ.
На більш пізньому етапі можуть бути додані наступні функції:
• організація і проведення вільних і справедливих місцевих виборів, надання технічної допомоги виборчого процесу, реєстрація виборців;
• сприяння у розробці програми роззброєння, демобілізації і реінтеграції, а також репатріації колишніх комбатантів і збройних елементів;
• допомога у відновленні та підтриманні верховенства права, громадської безпеки і громадського порядку;
• робота над створенням безпечного середовища для економічного відновлення та розвитку, а також вільного повернення внутрішньо переміщених осіб і біженців в свої будинки;
• реконструкція ключової інфраструктури і т. д.
Сьогодні для України дуже важливо не тільки протистояти російському пропозицією, але і точно знати, чого ми хочемо від майбутньої миротворчої місії ООН. Перераховані функції - це не меню, з якого ми повинні вибрати лише одне блюдо, а скоріше план-максимум, навколо якого можна починати обговорення, залишаючи можливість повернення до деяких пунктів на більш пізніх етапах. Тим не менш такі функції, як розмінування, обмін полоненими, доставка гуманітарних вантажів і моніторинг кордону повинні стати основою місії вже на початковому етапі її розгортання.
Що стосується країн-учасників, то не варто спекулювати на можливе "рейдерське захоплення" росіянами миротворчої місії. На практиці жодна країна не може домінувати у місії, а кількість країн-учасниць великих місій досягає 40. При цьому РФ ніколи не була активним учасником миротворчих операцій ООН. Якщо Ефіопія на сьогодні відправила понад 8000 осіб до складу різних місій, Франція і Німеччина по 800, то Росія - тільки 95 осіб.
Більш того, в останні роки з метою оптимізації і підвищення ефективності і оперативності розгортання місій був створений Механізм швидкого розгортання, згідно з яким країни - члени ООН підписують угоду і подають списки можливих формувань і техніки, які можуть бути оперативно направлені до складу миротворчої місії.
Такі формування отримують відповідну підготовку і мають бути готові протягом одного-трьох місяців попрямувати в зону конфлікту. Якщо держава до цього не давало таких зобов'язань Секретаріату ООН, то навряд чи департамент миротворчих операцій приймає їх до уваги при плануванні місії, і вони не будуть в змозі оперативно надати персонал, який би відповідав стандартам місії. Також залишається і варіант неформального блокування тієї чи іншої країни. Причому для цього не потрібно буде проводити рішення через Раду Безпеки - достатньо рішення Секретаріату.
Необхідно розуміти, що миротворці ООН часто вводилися тоді, коли всі інші дипломатичні методи врегулювання конфлікту вже були випробувані і не досягли успіху. Сама миротворча місія не може заморозити конфлікт або привести до повного його вирішення. Вона лише може вирішити певні питання безпеки, реконструкції та створити умови для політичного врегулювання.
Не варто забувати, що традиційно мандат місії ООН переглядається раз у шість місяців, що несе в собі ризик використання права вето РФ, але в той же час і відкриває можливість посилення місії новими функціями, у разі підтвердження її ефективності.
Ганна Шелест - член правління Ради із зовнішньої політики "Українська призма"