Всеволод Речицький: За Конституцією президент України має бути як круп'є в казино
"ДС" Говорять, що Конституція України одна з найкраще написаних у світі. Як би ви оцінили якість Основного Закону?
В. Р. Зразкових конституцій насправді немає, але є зразкові країни. Що стосується української Конституції, то вона, як на мене, вже давно не відповідає потребам часу. Вона написана в час, коли були сильні позиції комуністів і як політичної сили, і в ідейному сенсі. Професори, робоча група Конституційної Комісії ще від 1990 року складалась переважно з тих, хто постав як юрист в радянській період. Ці люди якщо й знали про надбання західної конституційної думки, то не стільки практичне, скільки теоретично. Мало хто з них живий на Заході. Навіть керівник робочої групи, професор Леонід Юзьков (1938-1995 рр., перший Голова Конституційного Суду України - "ДС"), якому нині хочуть поставити пам'ятник пам'ять, він, наскільки я знаю від колег, не мав досвіду життя на Заході й може навіть не знав англійської мови. Та він був прихильником американського конституційного світобачення. Найперший проект конституції, який він запропонував у 1990 році, а робоча група вперше була створена саме тоді, був американізованим: пост президента, віце-президента, адміністрація в якості уряду, двопалатний парламент. Однак ця ідея довго не протрималась. Натомість було створен де-факто соціалістичну Конституцію 1996 року.
"ДС" Чому ви так вважаєте?
В. Р. Бо справжніх конституцій в умовах соціалізму, строго кажучи, не існує. З точки зору конституційних засад, це були суто рекламні, гламурні документи. Конституція ж, за означенням, є продуктом добре розвиненого, зрілого капіталізму. Конституція була винайдена американцями. Перші конституції - це не Конституція США 1787 року, а конституції окремих штатів. Американці нікого це спочатку на рівні штатів, а потім написали Конституцію США. У сенсі правового документа зрілого капіталізму, Конституція України є, на мій погляд, "дитячою". Вона - витвір людського мозку, що призвичаївся жити в очікування надмірно позитивних людських чеснот. Наприклад, у статті 3 Конституції йдеться про життя людини як найвищу соціальну цінність, а тім годиною Україна за рівнем смертності свого населення практично лідирує у світі (перше місце у 2013, третє - у 2018 році).
Тому я вважаю, що наша Конституція відверто недосконала. Я знаю тезу про те, що наша Конституція є, нібито, однією з найкращих. Але, по-перше, на Заході ніколи не хвалили нашу Конституцію в цілому. Хвалили іноді перелік прав людини, бо сподівались, як я думаю, отримати гірший результат від України.
По-друге, тоді для формування переліку прав був причетний досвідчений фахівець, професор Володимир Буткевич, альо навіть його участі не вистачило на те, щоб подолати вплив комуністів. Бо в результаті там були записані захмарні соціально-економічні права-вимоги: дай всі блага земні й дай їх сьогодні! Очевидно, що розподільча пострадянська економіка не могла цього даті.
"ДС" Чому?
В. Р. Бо життя поза ринком й свободою, разом економічного маневру провальні! А економічно хибне життя не може дати того, що формально вимагають соціальні права. Це справді фундаментальне протиріччя.
По-третє, є американський вчений-економіст Роджер Майерсон, нобелівський лауреат, який свого часу зазначив, що чинна українська Конституція розриває країну навпіл, бо вона містить у собі двовладдя у виконавчій гілці: президент керує головами місцевих державних адміністрацій і призначає їх на посади, водночас Конституція є знову орієнтованою на парламентську республіку, де уряд у виконавчій гілці не повинен мати конкуренції з боку Президента й підпорядкованих йому глав адміністрацій.
"ДС" Того Конституцію намагались змінити?
В. Р. Вона у основі своїй соціалістична й породжує структурні вади у процесі здійснення влади в умовах ринку. Це пояснює ті, чому ще Леонід Кучма хотів її змінити в 2000 році. Потім її в 2013 році намагався змінити Віктор Янукович, я тоді був членом створеної ним Конституційної Асамблеї. Тепер її намагаються поступово, ніби крок за кроком, змінити президент Петро Порошенко і Конституційна Комісія, в роботі якої я також беру участь. Поки що вдалося скоригувати тільки судову гілку, але це насправді не принципово. Децентралізація ж застигла. Права людини й Крим також чекають свого часу в резерві. Й це не випадково. Я свого часу голосував в Комісії проти такої децентралізації, бо проект фактично збільшує централізацію, а не децентралізацію. Крім того, оновлений у 2015 році Розділ ІІ Конституції про права й свободи людини також когось тривожить у коридорах влади.
"ДС" В чому вади нинішньої децентралізації?
В. Р. По-перше, децентралізація погана тім, що нею мають створюватися районні адміністративно-територіальні одиниці, десь приблизно 150 районів, куди мають потрапити й великі міста України. Місто не може бути окремими районом, воно повинно потрапити в структуру району разом з іншим суб'єктом. Куди при цьому потраплять обласні центри? У райони. Виходить, що, скажімо, Харків і якесь маленьке містечко утворять один район, а низька райцентрів - інший район. Вийде дисбаланс, один район буде потужніший за інший у 100-200 разів. Децентралізація, яка передбачає зникнення районів у великих містах, це також не децентралізація, а просто чергова спроба економити бюджетні кошти. Але подивіться на Лондон чи Гамбург, вони мають локальні ради в містах з 50-70 осіб. Тому ліквідація районів у містах - це ніяк не загальноєвропейська тенденція. Економити кошти, звісно, потрібно, але не таким вибачимо й радикальним способом.
По-друге, невдала термінологія. Наприклад, за реформою територіальними громадами називатимуться сукупності людей, а просто громадами - географічно обмежені території. Це викликає юридичну й політичну плутанину. Звісно, люди якось до всього звикають, але техніко-юридично це невдале формулювання.
По-третє, надто великою владою наділені агенти держави - "префекти". Останні існуватимуть фактично для контролю за місцевім самоврядуванням, яке у нас весь час перебуває під надмірним патронатом з боку держави. Водити ж свободу на підтяжках, як казали класики лібералізму - це улюблене заняття бюрократів.
По-четверте, й це головне, за реформою не відбувається перехід влади до виконавчих органів місцевого самоврядування, вона все одно лишається в руках виконавських структур держави. Бо префекти й надалі відповідатимуть за виконавчу гілку. Насправді ж Україні потрібно, щоб у місцевих радах були власні й повноважні виконкоми, які б здійснювали функції органів виконавчої влади на місцях.
По-п'ятдесят п'яте, децентралізацію можна було б здійснити, не міняючи при цьому Конституцію. Єдине, що треба було б справді зробити - це забрати у державних адміністрацій функцію виконання місцевих бюджетів. Тобто зробити те, що вимагається найбільш авторитетними міжнародними документами про засади й раціональну практику місцевого самоврядування.
"ДС" Дисбаланс влади можна подолати через парламент, а можна через президента. Чому ви більше прихильні до президентської республіки?
В. Р. Україна знаходиться в такому стані, коли потрібна персональна відповідальність за все. Якщо порівняти сучасну Україну з Німеччиною у першій чверті ХХ століття, то вони виявляться подібними. Одіозний, але економічно ефективний Гітлер свого часу писав, що тільки персональна відповідальність міністрів може гарантувати лад в ослабленій країні.
Крім того, в Україні проблема загальної безвідповідальності є помноженою на примітивну політичну культуру партій. Це наша давня проблема. У нас були знищенні більшовиками всі скільки-небудь елітні, аристократичні прошарки населення разом із середнім класом. Тому не дивно, що політична культура партій наростає повільно.
Сама кількість українських партій свідчить про те, що наші люди не розуміють, навіщо партії потрібні. П'ять чи шість партій зазвичай перекривають весь ідеологічний спектр будь-якої країни. В Україні ж сьогодні зареєстровано більш як 300 партій. Й це при тому, що лідери останніх не вміють йти на вчинки чи домовлятись. Альо якщо в країні немає традиції взаємних політичних вчинок, парламентська демократія стає більшою мірою гальмом, а не промоутером змін на краще.
Крім того, вітчизняна історична традиція показує, що всі наші позитивні надбання є, так або інакше, пов'язаними з гетьманатом або "єдиноначальством". У цьому сенсі зручним прикладом може бути Павло Скоропадський. Натомість з парламентською республікою у нас завжди виникали проблеми: Центральна Рада, Трудовий конгрес, Директорія з Симоном Петлюрою - всі смороду булі погано консолідованими, фактично провальними за своїми наслідками політичними проектами. До того ж, всі ці політичні структури були наскрізь просякнуті ідеологією соціалізму, не поважали приватну власність, не цінували право, а тому були нездатними налаштувати державну дисципліну й порядок.
Тобто всі вони - більшою чи меншою мірою - ставилися не більше ніж поблажливо до верховенства права. Саме тому Україні від початку її незалежності більше пасувала б президентська форма правління. Останню, до речі, завжди підтримував (на опитуваннях громадської думки) й український народ.
З іншого боку, у колі фахівців часто можна почути, що "чиста" президентська республіка добре працює лише у США. Що ж, США справді унікальні, але їхній досвід є цілком придатним для корисного запозичення іншими країнами.
"ДС" А Франція?
В. Р. По-перше: французька модель - це напівпрезидентська республіка, а в таких республіках, на що часто не звертають увагу, влада президента є навіть більшою, ніж у президентських республіках. Наприклад, французький президент може розпустити парламент будь-коли, тобто просто якщо він вважатиме це за доцільне. Натомість у США президент не може розпустити конгрес, а конгрес не може, за винятком процедури імпічменту, зняти з посади президента, як це робить парламент у парламентських республіках щодо прем'єр єра. У США, глава виконавчої влади - це президент.
До того ж, у Сполучених Штатах всі гілки влади створюються безпосередньо народом, що робить їх дійсно цілком незалежними. Це унікальна форма, яка передбачає легітимацію всіх гілок влади через вибори: виборці голосують за президента, за суддів, за конгресменів і сенаторів. Це означає, що кожен з них має народний мандат, їх компетенції не перетинаються між собою, вони постійно вступають в контакти, альо не конфліктують до стану самознищення.
У жодної з гілок влади немає підстав сказати, що це я тобі - іншу гілку влади - створив, а тому ти мусиш переді мною відповідати. У нас же щойно оновлений Верховний Суд визнав у одному із своїх рішень, що Конституційний Суд є політичним органом (!), який має зобов'язання перед Верховної Радою в тій частині, в якій Рада його (через обрання шести суддів) утворив. Як на мене, це філософське невігластво й відверта конституційна помилка. За певних обставин така помилка справді може бути гіршою за злочин. Це просто якась правова й водночас світоглядна дитячість, несерйозне сприйняття фундаментальних конституційних аксіом.
По-друге: перш ніж писати Конституцію, треба добре розуміти, для чого саме вона служити. Зокрема, ефективні Конституції служать для того, що й досі адекватно не відображено в пострадянських юридичних підручниках. Я вже не кажу, що в наших підручниках з конституційного права не написано, що будь-яка справжня конституція є обмежувачем влади. У нас в Україні Конституція - це просто "найстарший" Основний Закон. Українські фахівці, які пишуть про конституційне право, часто просто не розуміють, навіщо треба обмежувати державну владу.
Тобто в типовій постсоціалістичній країні часто дійсно не зрозуміло, навіщо обмежувати владу - адже саме вона все суттєве вирішує й про всіх дбає. Але якби у нас був реальний капіталізм, влада мала б обмежуватися в інтересах свободи договору й якнайширшого ринку.
У ринкових капіталістичних країнах ринок має бути захищений від влади, в тому числі й від влади демократичної. Конституція захищає ринок від уряду й парламенту, а, відтак, - процвітає свобода економічного маневру, торгівля, підприємництво й творчий індивідуалізм. При цьому особливого значення набувають творчі здібності й права людини. Звісно, за винятком тих соціально-економічних прав, що цілком нереалістично виписані у нас.
По-третє: якщо мова йде про чистий, органічний конституціоналізм, то для успішності України важливо, щоб у країні існувала й утвердилася варіативність стратегій накопичення й витрачання всіх існуючих тут ресурсів. Йдеться про життя молодих здібних людей, які в період свого дорослішання й навчання, десь до 35 років, мають накопичувати в собі різноманітні ресурси, "інвестувати" в своє життя і досвід: учитись за власним вибором, вивчати цікаві їм мови, укладати щасливі шлюби, вдало обирати професію, знаходити собі комфортне місце для проживання. Тобто для успішності України є надзвичайно важливим, щоб цей період активного становлення в ній кожної молодої людини був максимально варіативним, якомога широким за своїм вибором.
Людина сама має вирішувати, що вона хоче вивчати, з ким і де жити, які предмети обирати в університеті, в якій країні здобувати освіту. Безумовно, для нас все це не дуже характерне, бо десятиліттями все у нас вирішувалось централізовано.
Після 35 років у людини наступає дорослий період, год зрілості, коли вона починає ніби "повертати" здобуте й примножене нею в соціум. Цей процес я називаю варіативним "витрачанням" раніше накопичених й здобутих ресурсів. Чим більшою є варіативність у накопиченні знань й життєвих навичок, тім більшою обіцяє бути варіативність у їх витрачанні - й тим більшим може стати міжнародний успіх вільної й відкритої до змін країни.
Наприклад, сучасні американці мають безпрецедентну варіативність як у накопиченні, так і у витрачанні існуючих ресурсів. Зокрема, у них заборонено уніфікувати навчальні програми, тобто школи й університети не повинні вчити учнів і студентів за однакових універсальних шаблонів.
Крім того, в США від початку було заборонено створювати надпотужні монопольні корпорації й безпрецедентно цінувалася свобода вираження оригінальних поглядів, свобода совісті, думки й слова.
"ДС" Коли говорять про посилення президентської влади, то критика може бути дуже проста - подивіться на Віктора Януковича! Як убезпечити суспільство і країну від неадекватного президента?
В. Р. Треба позбавляти президентів надто великих повноважень в сфері економіки, фінансів та культури. Якщо обмежити це, то шкода від невдалого президента буде несуттєвою. Якщо президентська влада побудована на моделі такого собі круп'є в казино, який не контролює суми ставок і виграшів, а тільки правила гри - цього достатня.
Коли я кажу про те, що для неформальної ефективної конституції важлива диверсифікація накопичення і витрачання ресурсів, то це означає, що ресурси накопичуються й витрачаються у мільйонах й мільярдах можливих версій. Немає великих централізованих рішень, альо є міріади рішень з "рівня трави". Останні теж можуть бути провальними, але не на 100 відсотків. Натомість централізовані авторитарні рішення можуть бути повністю провальними (масове викладання марксизму в СРСР та Східній Європі, Байкало-Амурська магістраль, сільські домни й культурна революція в Китаї, радянське освоєння цілини тощо).
Від, наприклад, українська земля. Державі або державним структурам тут належить не менше 10 млн гектарів чорноземів. Якщо це віддати окремим людям, то вони цим не лише володітимуть, але й матимуть право розпоряджатися. Це буде означати, що земля буде на ринку, що з'явиться ціна й заможні люди в більш-менш масових масштабах. Й навряд чи всі ці люди масово продаватимуть землю. Якби земля була у приватних руках, це могло б докорінно змінити ментальність України. Невипадково ще Михайло Грушевський писав, що для України земельний закон - це майже ті саме, що й її конституція. Оскільки наш основний ресурс - чорнозем, правила операцій з ним перетворюються на конституцію країни. Альо самє на введення землі в ринок в Україні зберігаються й повсякчас оновлюються стратегічні обмеження!
І Україна не функціонує як капіталістична країна, де приватна ініціатива вирішує майже все. Ба більше, за земельним питанням у нас стоїть неповага до власності власності як такої. Але ж насправді, як писала інтелектуально чесна Симона Вейль, приватна власність - це пряме продовження особистості. Без власності власності не існує ні громадянського суспільства, ні по-справжньому соціалізованого індивіда. Нині українці ніби й виходять з соціалізму, однак справжньої поваги до власності власності, її "абсолютизму" нам все ще бракує.
"ДС" Земельне питання в нас специфічне. Від Павло Скоропадський, якщо довіряти його "Спогадам", хотів створити прошарок дрібних земельних власників, щоб розбити велике земельне володіння і вирвати у лівих електоральну базу на селі. Нічого не вийшло, було масове повстання Директорії. Зараз більшість моїх знайомих за ринок землі, але по соціології більшість населення - проти. Як тут бути, бо політики орієнтуються на більшість?
В. Р. Думаю, що Павло Скоропадський був правий щодо власності власності. Альо пряме відбирання землі у селян після того, як вони її набули в результаті революції від поміщиків було, можливо, трагічною помилкою. Тобто треба було більш помірковано ставитися до земельного питання. Великі латифундії треба було тоді швидко подрібнити. Мені один селянин на Харківщині свого часу сказавши, що в роки революції вони думали років зо два, що земля вже їхня. Але почалася колективізація, виникали колгоспи й у селян землю почали забирати.
Сьогодні земельна реформа - це достойне над-завдання для будь-якого президента. Її треба починати. Нинішня Адміністрація президента шукає правильного виходу, але критично багато годині ми вже просто втратили. Думаю, наша влада в багатьох промовах є винною, так бі мовити, концептуально, на рівні стратегічної парадигми. Якби наші можновладці були розумнішими й сміливішими, можна було всім нам йти вперед швидше, змінюючи на краще дуже багато речей.
"ДС" Наприклад?
В. Р. Наприклад, нам надто дорого коштує непоступливість у збройному протистоянні на Сході. Владі, думаю, треба погодитися з тим, що частина України ще довго буде говорити й навіть думати російською. Питання щодо поліції в луганському й донецькому регіонах теж треба зрозуміти адекватно, бо локальна поліція має бути місцевою. З кого має формуватися місцева поліція? Невже ми думаємо, що україномовна місцева поліція в цих регіонах обов'язково щось нам гарантує?
Люди мають власність, звикли до певного ритму й амплітуди повсякденного життя. Вони прагнуть передбачуваності, а влада штовхає їх на перманентні зміни, ніким ще не перевірені - з точки зору найбільш вірогідних наслідків - реформи. Влада все більше говорити про НАТО, альо НАТО захищає приватну власність і людей, які її фактично абсолютизують. З іншого боку, у нас в Конституції написано, що для суспільних потреб можна відібрати власність у людини. У Конституції Південноафриканської Республіки теж про це написано, але там додано, що вилучення власності може відбуватися лише за ринковими, а не балансовими (собівартість) цінами. Тобто у нас в Конституції "проривається" соціалізм, всюди неявно вимагається, щоб індивід майже в усьому поступався колективу. Альо це дуже серйозна стратегічна помилка, бо індивід і приватна власність має бути в основі всього.
Крім того, лише в Україні можна конфіскувати власність, набуту не злочинним шляхом. У Європі суди вже давно подібного кроку дозволити собі не можуть. Натомість у нас конфіскація майна досі є можливою просто з "державної помсти" за погану поведінку.
Отже, якщо взяти основоположні речі, які нам найбільш потрібні, то це наступне: варіативність й диверсифікація в накопиченні й витрачанні соціальних ресурсів; президент як круп'є в західному казино, який не втручається в торгівлю й бізнес; абсолютизм власності власності; спрощення й прискорення (через розширення ринку) всіх соціальних транзакцій; необмежена свобода вираження поглядів в літературі, мистецтві й науці. Усе це є основні цінності будь-якої неформальної конституції.
"ДС" Вісь ця невідповідність між Конституцією і соціальною реальністю, партіями і політикою, звідки такі разючі розриви?
В. Р. Я думаю, що винна в цьому є наша неринкова ментальність. Тобто наше глибоке переконання в тому, що той, хто заробляє багато - заробляє несправедливо. Це десятиліттями запроваджувалося , вбивалося в свідомість. З іншого боку, держава надто втручається в ринкові процеси. Глибокий ментальний соціалізм у нас панує на просторі від дитячих садків до зібрання академіків.
Україні очевидно потрібен бодай один університет на зразок Центральноєвропейського університету в Будапешті (створеного Джорджем Соросом - ред.) або Американського університету в Болгарії. Потрібна хоча б одна західна університетська інституція, яка могла б вчити Україну ефективному капіталізму, а не того поєднанню грішного з праведнім, що репрезентують собою вітчизняні культуртрегери на зразок впливових У ячеслава Кириленка чи Лілії Гриневич.
"ДС" А що не так з нашою наукою і освітою?
В. Р. Ну, наприклад, наші масово оплачувані шукачами ступенів і звань (через "гонорари" опонентам) захист реально не потрібних ринку кандидатських і докторських дисертацій. На Заході такі фальшиві й невитребувані життям ступені неможливі, як і сам процес їх присвоєння. У нас же таксі оплати того, за що здоровий ринок платити не хоче, закарбовані у свідомості науковців. Очевидно, що з цією інтелектуальною корупцією щось треба робити системно. Провінціалізм, писав Юрій Шерех, це найбільша хвороба України. Саме з ним ми повинні сьогодні боротися.
Всеволод Речицький
Правознавець, член ініціативної групи "Першого грудня", член Конституційної Комісії України від Української Гельсінської спілки з прав людини, конституційний експерт Харківської правозахисної групи, викладач кафедри конституційного права України Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого".
Народився 1952 року в Києві.
Навчався в Харківському юридичному інституті та докторантурі Единбурзького університету.
Автор книжок "Символічна реальність та право", "Політичний предмет Конституції", "Неформальний конституціоналізм", "Конституційне АБВ" та інших.
