Війна та відбудова. Скільки коштуватиме Донбас

Матеріал є частиною дослідження "Донбас 2021: Чому за колабораціонізм в Україні нікого не засудять?", реалізованого спільно виданням "Ділова столиця" та Українським інститутом майбутнього

Озвучені владою видатки базуються на досвіді Боснії і Герцеговини, площа якої менша, аніж територія Донбасу, а промислові потужності значно скромніші

Збитки і видатки: скільки грошей потрібно Донбасу

Центр економічної стратегії за останніми наявними статистичними даними оцінив втрати України областей внаслідок окупації частини Донецької та Луганської щонайменше в $51 млрд за 2014-2018 роки. Зокрема, лише в 2018 році втрати оцінюються в $13,5 млрд. Якщо припустити, що за останні два роки ця сума була не меншою, то з початку російської агресії на Донбасі втрати України можуть сягнути $78 млрд.    

І це мінімальна сума збитків, яких вже зазнала Україна. Адже розрахунки включають лише недовироблену додану вартість – вони не враховують втрати активів, а також вплив економічної кризи, викликаної військовою агресією РФ, на інші регіони.

Одним з перших завдань України після повернення Донбасу стане відновлення зруйнованої внаслідок бойових дій і окупації інфраструктури. Скільки коштів на це буде потрібно, з урахуванням окупованих територій, підрахувати неможливо. Очевидно, що відновлення потребуватиме практично все – від доріг і водогонів до залізничних шляхів і аеропортів.

Віце-премʼєр Олексій Резніков озвучував оцінку витрат на відновлення Донбасу на рівні $21 млрд. Для порівняння, це в 4 рази перевищує видатки державного бюджету у 2021 році на медицину в усіх регіонах країни або в 5 разів – на освіту.

Варто зазначити, що це не розрахунки уряду (їх немає, або, принаймні, вони не оприлюднені), а оцінка Віденського інституту міжнародних економічних досліджень. Аналітики інституту підрахували, що витрати на відновлення регіону можуть становити $21,7 млрд за 14 років. Автори дослідження вказують, що така сума є надто великою для українських платників податків, а спроби стягнути кошти за руйнування Донбасу безпосередньо з Росії видаються примарними.

Крім того, дослідники Віденського інституту наголошують, що названа сума у підсумку, вірогідно, зросте. Адже оцінити цілий ряд майбутніх видатків неможливо через нестачу достовірної інформації щодо становища окупованих територій, зокрема, на охорону здоров'я чи безпеку навколишнього середовища. Наприклад, відомо про ризик потрапляння радіоактивних елементів в горизонти питної води через затоплення шахти "Юнком", де за радянських часів відбувся ядерний вибух, дані про який досі засекречені Росією.

Мільярди для відновлення регіону Україні доведеться позичати. Жоден приватний інвестор навіть теоретично не оплатить відновлення ключової інфраструктури, зруйнованих доріг, ліній електропередач та систем водопостачання.

Виходячи з наявних розрахунків втрат економіки внаслідок окупації частини Донбасу та мінімальних витрат на відновлення регіону мінімальна оцінка вартості розв'язаного Росією конфлікту для України перевищить $100 мільярдів.

Проаналізувавши втрати та видатки інших країн, що зазнавали збройних конфліктів впродовж останніх кількох десятиліть, можна дійти висновку, що $21 млрд на відбудову Донбасу – доволі оптимістична цифра.

Так, для своїх розрахунків видатків на реінтеграцію Донбасу аналітики Віденського інституту використали досвід подолання наслідків війни у Боснії та Герцеговини в 1995-2007 роках. Програма відновлення БіГ фінансувалася переважно за рахунок міжнародної донорської допомоги на загальну суму близько $5,1 млрд. Ця програма також включала реструктуризацію державного боргу та списання його частини. Загалом внесок країн-донорів у відновлення країни за деякими оцінками склав $14 млрд.

Лише через десятиліття країна змогла залучати кредитні кошти міжнародних фінансових організації та отримати значний притік прямих інвестицій. Щоправда, для цього країна у 2002-2004 роках під контролем міжнародних спеціалістів провела судову реформу, перепризначивши за результатами конкурсів всіх суддів і прокурорів. Крім того, активне фінансування проектів в БіГ завдяки географічному розташуванню невеликої країни з населенням 3,2 млн мешканців продовжує Євросоюз. 

Сусідня Хорватія оцінила збитки внаслідок війни у $37 млрд. Однак через звинувачення у злочинах проти людяності під час воєнних дій щедрої міжнародної допомоги на відновлення країна не отримала. Тож, до прикладу, програму відновлення житла у Хорватії фінансували за рахунок власних коштів держави, причому це відновлення часто супроводжувалось корупційними скандалами.

Значно більший Ірак оцінював вартість відновлення постраждалих від війни з ІДІЛ регіонів у $100 мільярдів. Однак, наприклад, США одразу відмовились від прямого фінансування країни, скільки коштів у підсумку вдалося залучити, невідомо. МВФ оцінював збитки інфраструктурі та майну внаслідок війни з ІДІЛ в близько $46 млрд, зауваживши, що залучення значних інвестицій у відновлення Ірану ускладнює слабкість державного управління та корупція. Ці ж проблеми характерні і для України.

Остання оцінка збитків Сирії внаслідок збройного конфлікту, підготована під егідою ООН, сягає $442 млрд, в тому числі прямі збитки від фізичного знищення капіталу становлять мінімум $117,7 млрд.

Варто зауважити, що розрахунки видатків на реінтеграцію Донбасу не включають поточні соціальні видатки, які неминуче виникнуть у державному бюджеті одразу після початку реінтеграції. Вже зараз Україна виплачує пенсії для близько півмільйона жителів окупованих територій Донбасу, водночас жодних податкових надходжень звідти не отримує. Наразі ці виплати оцінюються в 36-42 млрд грн на рік. Очевидно, після відновлення контролю над непідконтрольними територіями ця сума зросте.

Для відновлення повною мірою всіх соціальних виплат доведеться використовувати "документи" окупаційних адміністрацій, достовірність яких буде неможливо перевірити. Водночас пропозиції партії влади узаконити посередників для соціальних виплат взагалі можуть зробити зростання виплат неконтрольованим.

Крім того, постане питання оплати російського газу. Зараз він постачається на окуповані території фактично безкоштовно, що дозволяє підтримувати роботу решток промисловості та відносно низькі тарифи на "комуналку". Підвищити їх одразу не вийде, тож прямо чи опосередковано зростуть видатки на субсидії, до того ж у регіоні з найнижчим рівнем оплати комунальних платежів (65% у Донецькій та 63% у Луганській областях).

В 2015-2019 роках "Газпром" направив на ці території 12 млрд кубометрів газу на суму близько $3 млрд. Російський монополіст вже намагався вимагати оплати цього об'єму від "Нафтогазу", однак Стокгольмський арбітраж визнав цю вимогу неправомірною. 

Відновлення Донбасу: що пропонує влада?

Окрім того, що немає чіткої суми, необхідної для реінтеграції Донбасу, не визначені і джерела фінансування таких програм. Вже кілька років обговорюється ідея створення донорського Фонду відновлення Донбасу. Про його створення президент Володимир Зеленський оголосив у жовтні 2019 року на інвестиційному форумі в Маріуполі, закликавши міжнародних партнерів почати "фандрайзинг для відновлення та реінтеграції Донбасу". Однак з того часу, окрім підписання низки меморандумів, про прогрес в роботі цього фонду не повідомлялося.

Новішою ідеєю стала пропозиція про створення на Донбасі вільної економічної зони. Питання створення ВЕЗ на Донбасі навіть було винесено на ініційоване Зеленським "всеукраїнське опитування". Однак, навіть за підрахунками партії президента, стало єдиним з пʼяти, що не здобуло підтримки, значно поступившись пропозиції легалізувати канабіс з медичною метою.

За задумом президента, вільна економічна зона спочатку має бути створена на підконтрольній території Донецької та Луганської областей, а згодом – поширена і на звільнені території регіону. За словами Зеленського, вона передбачатиме податкові та митні преференції, страхування військово-політичних ризиків для інвесторів, а також арбітраж за міжнародними стандартами.

Детальніша інформація щодо планів створення ВЕЗ на Донбасі, як і будь-які економічні розрахунки щодо цього питання, наразі в публічному доступі відсутні. Водночас уже на етапі розгляду ідеї підходи серед самих представників влади різняться.

В Офісі президента метою створення ВЕЗ називають залучення іноземних інвестицій, збільшення експорту товарів і послуг, впровадження нових технологій.

Водночас затверджена урядом Концепція економічного розвитку Донецької та Луганської областей вже передбачає підтримку для існуючих промислових підприємств, стимулювання виробництва продукції для потреб місцевого населення (наприклад, будівельних матеріалів, харчової та легкої промисловості), а також сприяння створенню виробничих потужностей зарубіжних компаній для насичення продукцією внутрішнього ринку.

Таким чином, у підсумку пільги отримають як діючі підприємства регіону, так і виробники товарів для внутрішнього ринку на території вільної економічної зони, на відміну від їх конкурентів з інших областей.

Уряд також декларує плани створення інноваційних парків, розвитку нових високотехнологічних виробництв, зокрема комп'ютерно-інтегрованих, формування центрів інноваційного розвитку та наукових досліджень. Однак у цьому ж документі констатує високі темпи депопуляції та старіння населення Донецької та Луганської областей і визнає, що значна частина найбільш активних, креативних і самодостатніх громадян працездатного віку вже виїхала з регіону.

Таким чином, лишається незрозумілим, як планується створювати на Донбасі "інноваційно активні підприємства з V-VI технологічним укладами", що передбачають розвиток нано- і біотехнологій. Адже на всій іншій території України, куди вже виїхала найбільш "активна та креативна" частина мешканців Донбасу, питома вага таких виробництв заледве сягає 4%. Не кажучи вже про те, що приклади створення "Силіконової долини" на території з нестабільною безпековою ситуацією, де ще нещодавно велися бойові дії, а її розмінування триватиме десятки років, невідомі.

Між тим запропонована владою схема ідеально підходить для місцевих фінансово-промислових груп, які отримають пільги і державні інвестиції в інфраструктуру.

Історія СЕЗ в Україні: як це було

Вільні економічні зони з наданням пільг для бізнесу, який натомість мав інвестувати в розвиток виробництва, в Україні вже існували. І досвід цей радше негативний. 

Відповідний закон було ухвалено ще у 1992 році, однак створення ВЕЗ активізувалося після 1998 року, коли завдяки запровадженню партійних списків на виборах до парламенту потрапила велика кількість підприємців.

Найбільшою вільною економічною зоною стала ВЕЗ "Донецьк". Про її "ефективність" свідчить те, що за наявними підрахунками одержані податкові пільги резидентами цієї зони за роки її існування перевищили надходження в держбюджет в 16 разів.

При цьому залучення іноземних інвесторів не відбулось. За тодішніми оцінками Міністерства економіки, за час існування СЕЗ та ТПР щороку відбувалося зниження частки іноземних інвестицій в їх загальному обсязі. Якщо в 2000 році частка прямих іноземних інвестицій в СЕЗ складала 46%, то до 2005 року цей показник знизився до 8,8%. При цьому головними "іноземними інвесторами" стали офшорні компанії українських фінансово-промислових груп. Із 626 підприємств, які працювали сукупно у СЕЗ і запроваджених разом з ними територіях пріоритетного розвитку (ТПР), лише 4 повністю виконували узяті на себе інвестиційні зобовʼязання.

У підсумку більшість пільг для ВЕЗ була скасована у 2005 році. Тодішній міністр фінансів Віктор Пинзеник пояснював, що території з пільговим режимом оподаткування фактично використовувались для ухилення від податків великим українським бізнесом. Гарантії щодо внесення інвестицій резидентами вільних економічних зон і територій пріоритетного розвитку біли виконані менш, ніж на третину. При цьому компанії декларували прибуткову діяльність, але інвестувати ці кошти в розвиток не поспішали.

Водночас замість розвитку експорту і залучення нових технологій ВЕЗ стали джерелом імпорту в Україну різноманітних товарів з уникненням сплати мита, фактично – прихованої контрабанди. Зокрема, у 2004 році через вільні економічні зони в країну без сплати податків надходив маже увесь імпорт м'яса, елітних автомобілів та інших товарів з мінімальною переробкою, або і зовсім без неї.

Хто виграє від ВЕЗ на Донбасі

Послідовним лобістом відновлення пільгового податкового режиму для окремих територій був двічі екс-премʼєр та колишній президент Віктор Янукович. Скасування податкових пільг для вільних економічних зон також особисто критикував найбагатший український олігарх Рінат Ахметов.

Саме Ахметов зараз контролює найбільші підприємства в Донецькій області. Більше того, за останні роки він активно скуповував бізнес своїх менш успішних колег в регіоні. Після відновлення контролю над окупованими територіями, олігарху також мають повернути підприємства, реквізовані бойовиками.

Проти скасування ВЕЗ на Донбасі виступав ще один колишній представник "Партії регіонів" Борис Колєсніков. Зараз він є власником розташованого в Донецькій області найбільшого виробника свинини в Україні.

Ще до ініціативи про створення ВЕЗ на Донбасі від Володимира Зеленського, лобістом створення вільних економічних зон також намагався стати власник заснованої в Донецькій області горілчаної компанії "Олімп" Павло Климець, поки не був затриманий в Москві у 2019 році за підозрою в намаганні підкупити російських чиновників, щоб повернути контроль над своїми активами в окупованому Криму.

Окремо варто зазначити, що власники діючих великих підприємств Донбасу навряд чи будуть зацікавлені у створенні нових підприємств з великою кількістю робочих місць. Вже зараз металургійні заводи "Метінвесту" зіткнулися з відтоком працівників. Компанія вже прогнозує нестачу близько 10 тисяч робітників до 2025 року і навряд чи планує конкурувати за робочі руки з гіпотетичними іноземними інвесторами.

Звісно, є ще "мономіста", економіка яких сконцентрована навколо збиткових державних шахт, які потребують усе більших дотацій з держбюджету. Уряд вже анонсував плани щодо їх поступового закриття. Однак будь-яких конкретних планів щодо створення нового виробництва на цих територіях і перекваліфікації колишніх шахтарів, навіть якщо вони самі цього захочуть, поки немає.

Чорна діра в держбюджеті та контрабанда

Метою створення вільних економічних зон є залучення інвестицій, нових технологій, збільшення експорту та створення робочих місць. Однак жодна з цих цілей в часи роботи ВЕЗ в Україні на рубежі XX та XXI століть повною мірою досягнута не була. Колишній міністр фінансів Віктор Пинзеник констатував, що із закриттям ВЕЗ у 2005 році інвестиції в економіку навпаки зросли. Водночас вдалося збільшити доходи держбюджету, який тільки від податкових пільг для ВЕЗ на той час втрачав близько $2,5 млрд щорічно.

В розвинених країнах та країнах, що розвиваються, створення вільної економічної зони зазвичай має сприяти розвитку конкретної перспективної галузі. Однак наразі оголошено про створення на Донбасі пільгового режиму за територіальним принципом, що більше нагадує принцип роботи офшорних територій.

Нова вільна економічна зона на Донбасі, згідно з планами влади, діятиме принаймні до 2050 року. Будь-яких економічних розрахунків щодо впливу впровадження податкових і митних пільг в цілому регіоні немає. Однак, навіть якщо офіційна мета їх впровадження буде досягнута в далекому майбутньому, вірогідність втрат надходжень бюджету в перші роки дуже висока.

До того ж, при створенні ВЕЗ на Донбасі планується перенаправити частину податкових надходжень, які все ж сплачуватимуть підприємства регіону, з державного в місцеві бюджети. Отже, обрана місцева влада зможе використовувати їх на власний розсуд.

Водночас заплановане урядом відновлення інфраструктури, капітальний ремонт автомобільних доріг і залізничного сполучення, систем водопостачання регіону, відновлення енергетичної та газопостачальної інфраструктури, повітряного сполучення так чи інакше одразу ляже на державний бюджет. Який наповнюватиметься за рахунок податків підприємств та жителів інших регіонів. Навіть гіпотетичні кредити на максимально сприятливих умовах міжнародні фінансові установи на строк 30 років не надають, тож їх однак доведеться повертати за рахунок податків, зібраних з платників інших регіонів.

А керівники інших регіонів захочуть своїх ВЕЗ. Очільник Офісу президента Андрій Єрмак вже анонсував створення ще однієї пільгової зони на Заході України, а голова Закарпатської ОДА Олексій Петров одразу запропонував впровадити її саме у своїй області, відновивши досвід вільної економічної зони, який тут був у 2002-2004 роках. До слова, саме в ці роки через ВЕЗ на Закарпатті в Україну без сплати мит і податків імпортувалася половина "Майбахів".

Крім того, створення преференційних режимів для підприємців передбачає певну мету і зобов'язання з боку інвесторів. Без достатнього контролю будь-яка пільга створюватиме простір для зловживань.

В Китаї, чий приклад часто наводять лобісти створення вільних економічних зон, їх діяльність дедалі суворіше регулюється. Наприклад, влада країни докладає зусиль для того, щоб створені на початку 90-х років минулого століття з метою розвитку торгівлі і експорту "Особливі митні райони" на узбережжі не використовувалися для ухилення від оподаткування та імпорту товарів без сплати митних платежів.

Водночас, яким чином має бути влаштований контроль імпорту товарів через ВЕЗ на Донбасі, поки ніхто не може пояснити. Навряд чи створення митного контролю по всій довжині адміністративного розмежування Донецької та Луганської областей замість КПП на лінії фронту виглядає ефективним заходом.

При тому, що нелегальні потоки товарів з окупованими територіями продовжувалися навіть під час активних бойових дій, незважаючи на озброєні блокпости та мінні поля. З окупованих територій традиційно йде потік найбільш вигідних контрабандних підакцизних товарів, а зворотньо прямують дешевші продукти харчування та ліки. 

Натомість навіть задекларована обіцянка створення на Донбасі філій міжнародних арбітражів лише підкреслює неспроможність влади виконувати свої функції. Але навіть створивши окремі суди, звідки взятися новим співробітникам контролюючих органів в регіоні після його деокупації? Найімовірніше, в тих самих кабінетах лишаться "перевірені та досвідчені" кадри "Министерства доходов и сборов ДНР".

Очевидно, що успішно співпрацювати з місцевими кадрами зможе такий само місцевий бізнес, який вже має кількадесятилітній досвід роботи з ними. Наприклад, навіть до окупації частини Донецької і Луганської областей влада фактично не могла припинити виробництво і збут в інших регіонах контрафактних сигарет без сплати податків виробництва фабрики "Хамадей", що знаходилася під контролем оточення тодішньої влади. З того часу акциз на тютюн і алкогольні напої в Україні виріс в рази, як і прибутковість такого нелегального бізнесу, а на території ЛДНР зараз працює вже три тютюнові фабрики.

Крім того, згідно з планом уряду, на території ВЕЗ буде відбуватися виробництво тих же товарів, що і в інших регіонах України, однак без сплати частини податків.

Таким чином виробники таких же товарів в інших регіонах, сплачуючи податки в повній мірі, не зможуть конкурувати з тими, хто їх не платить. Це може спричинити зниження виробництва і, як наслідок, зменшення надходжень коштів в державний бюджет, який водночас матиме фінансувати відновлення вільного від податків Донбасу, замість інших видатків.

Як вирішити економічні проблеми регіону

Головна проблема економічної реінтеграції Донбасу полягає у тому, що наразі влада не озвучує суму, необхідну для повернення регіону, а також джерела фінансування цих проектів. Навіть найбільш оптимістичні сценарії відбудови регіону вимагатимуть коштів, яких у України немає. Натомість повідомлень про роботу з міжнародними донорами у цьому напрямку наразі немає. Зважаючи на те, як складаються стосунки України, зокрема, з МВФ, очікувати на швидку і позитивну реакцію щодо виділення коштів на реінтеграцію Донбасу не доводиться. Плановане же українською владою створення ВЕЗ на Донбасі наразі виглядає як надання преференцій окремим фінансово-промисловим групам. Окрім того, заяви про притік інвестицій на деокупований Донбас виглядають занадто оптимістичними, оскільки виробничий потенціал регіону практично зруйновано, а створення високотехнологічного виробництва зіштовхнеться з низкою проблем, головна з яких – кадрова. Тож будь-які стратегії реінтеграції Донбасу, проголошувані представниками влади, вимагають фахової публічної дискусії за участі як економістів, так і представників бізнесу та міжнародних інституцій.