Український велосипед. Чому наша політична модель дивує Європу
Концептуальні спори про систему організації виконавчої влади ведуться навколо трьох моделей: президентської, парламентської та змішаної. Зрозуміло, кожна з цих моделей має свої варіанти. В Україні зараз діє дуже специфічний варіант парламентсько-президентської республіки, що не має близьких аналогів ніде у Європі, так і в світі. Тому корисно мати уявлення, які ще бувають варіанти змішаної системи.
Для нас найбільш цікавим є досвід двох наших найбільших європейських сусідів - Польщі та Румунії. В обох цих країнах, як і в Україні, президент має особливі повноваження у сфері оборони (є верховним головнокомандувачем збройних сил) і зовнішньої політики (призначає і відкликає послів). Також там, як і в Україні, уряд з'являється на світ у результаті спільних зусиль президента і парламенту, а термін повноважень уряду триває до початку роботи нового парламенту (і не залежить від виборів нового президента). Однак способи формування уряду в Польщі та Румунії зовсім не такі, як в Україні.
Польський варіант
Конституція Польщі встановила, що президент висуває кандидатуру глави уряду, який пропонує склад уряду. Президент призначає главу уряду, разом з іншими членами уряду і приймає їх присягу. Глава уряду протягом 14 днів представляє Сейму (нижньої палати парламенту) програму діяльності уряду разом із пропозицією про надання йому вотуму довіри. Рішення про вотум довіри Сейм приймає абсолютною більшістю голосів (більше 230 з 460).
Якщо цього не сталося, тоді Сейм сам протягом 14 днів обирає главу уряду, а також запропонованих ним членів уряду абсолютною більшістю голосів. Президент призначає обраний таким чином уряд та приймає присягу його членів.
Якщо і Сейму не вийшло сформувати уряд, тоді ініціатива повертається до президента. Він протягом 14 днів призначає голову уряду і за його пропозицією інших членів уряду, а також приймає їх присягу. Сейм протягом 14 днів надає уряду вотум довіри звичайною більшістю голосів у присутності не менш як половини передбаченої законом кількості депутатів. А в разі відмови Сейму надати уряду вотум довіри президент призначає дострокові вибори Сейму.
Уряд працює до тих пір, поки не буде обраний новий парламент, але воно може бути відправлений у відставку і раніше. Для цього Сейм повинен висловити уряду вотум недовіри абсолютною більшістю голосів за пропозицією, внесеною не менш як 46 депутатами та поіменно вказує кандидата на пост глави уряду. Якщо постанову ухвалено Сеймом, то президент приймає відставку уряду і призначає обраного Сеймом нового голову уряду і за його пропозицією інших членів уряду, а також приймає їх присягу.
Румунський варіант
Особливістю Румунії є те, що там президент може особисто керувати урядом. У конституції україни записано, що президент Румунії може брати участь у засіданнях уряду, на яких обговорюються питання національного інтересу, що стосуються зовнішньої політики, оборони країни, забезпечення громадського порядку і, на прохання прем'єр-міністра, в інших ситуаціях. Причому президент головує на тих засіданнях уряду, в яких він бере участь.
Але для формування складу уряду президенту потрібна згода парламенту. Президент призначає кандидата на посаду прем'єр-міністра після консультації з партією, яка має абсолютну більшість у парламенті, або, за відсутності такої більшості, з партіями, представленими в парламенті. Кандидат на посаду прем'єр-міністра повинен протягом 10 днів після призначення запитати у парламенту вотум довіри за програмою і всього списку уряду. Програма та список уряду обговорюються Палатою депутатів і Сенатом на спільному засіданні. Якщо парламент надає довіру уряду більшістю голосів депутатів і сенаторів, то президент призначає уряд на основі вотуму довіри парламенту. Члени уряду в індивідуальному порядку приносять присягу президенту. Президент може розпустити парламент, якщо той не проголосував за формування уряду протягом 60 днів з моменту першого запиту, але тільки після відхилення принаймні двох таких запитів.
Уряд несе політичну відповідальність перед парламентом за свою діяльність. Президент не може відкликати прем'єр-міністра. Уряд працює до тих пір, поки не буде обраний новий парламент, але воно може бути відправлений у відставку і раніше. Для цього парламент на спільному засіданні Палати депутатів і Сенату повинен відкликати свій вотум довіри уряду більшістю голосів депутатів і сенаторів.
Українські відзнаки
Нині чинний український варіант відрізняється від польської та румунської в двох планах. З одного боку, якщо дивитися на формування уряду в цілому, то роль українського президента чисто технічна (принаймні, згідно букві Конституції): він вносить до парламенту ту кандидатуру прем'єр-міністра, яку йому запропонує парламентська більшість, після чого подальше затвердження уряду відбувається взагалі без участі президента (кандидатури членів уряду вносяться до парламенту прем'єром). Але, з іншого боку, тут зроблено виняток для міністрів оборони і закордонних справ: їх кандидатури вносить до парламенту президент, причому навіть без узгодження з прем'єром. У Польщі та Румунії подібної "президентської квоти" немає.
Це українське ноу-хау можна оцінювати по-різному. Критик-теоретик скаже, що не можна змішувати в одному флаконі дві різнорідні компоненти - президентську і парламентську. Практик заперечить, що квотний принцип - це загальноприйнята європейська практика. І що будь-який коаліційний уряд складається з різнорідних компонент. Тільки в українському варіанті до парламентським фракціям, які створюють коаліцію, додається президент з власної фіксованого квотою в уряді.
Аргументи за статус-кво
Можна виділити чотири головні аргументи на користь збереження існуючої системи.
1. Нинішня модель організації влади робить майже неможливим встановлення диктатури і концентрації всієї влади в одних руках. Наявність іншого центру виконавчої влади робить і президента, і прем'єра обмеженими в своїх повноваженнях.
2. Парламентсько-президентська модель є золотою серединою між суто парламентської і чисто президентської. Ті напрями, які потребують централізації, такі як оборона, зовнішня політика, підпорядковані президенту, а інші, які вимагають більш демократичних форм прийняття управлінських рішень, такі як економічний розвиток, соціальна політика тощо, - сфера відповідальності уряду.
3. Чинна українська модель зберігає баланс між демократичною європейською політичною традицією, до якої прямує Україна, і традиційними уявленнями українців про державу.
4. Нинішня модель є результатом компромісу політичних еліт, досягнутого в критичній ситуації першого Майдану. Янукович зламав цей компроміс - і погано кінчив. Після втечі Януковича саме повернення до цього компромісу дозволив легітимним чином передати президентські повноваження тодішньому спікеру парламенту Олександру Турчинову і сформувати новий уряд. Спроба ще раз переписати Конституцію з метою заново перерозподілити повноваження загрожує загостренням конфліктів в країні і дестабілізацією, що дуже небезпечно на нинішньому етапі.
Чи можна поліпшити?
Тим не менш, деякі зміни в нинішню модель напрошуються. Передусім, її варто довести до логічного кінця. За чинною Конституцією парламент затверджує всіх членів уряду, включаючи і міністрів оборони та закордонних справ. Тобто президент змушений домовлятися щодо цих кандидатур з парламентською більшістю. Було б логічно скасувати цю процедуру і наділити президента правом самостійно призначати глав Міноборони і Мзс. Заодно можна встановити, що ці два міністри не йдуть у відставку разом з усім урядом, поки їх не звільнить президент.
Звичайно, тут виникає заперечення: а раптом президентом буде обраний якийсь новий Янукович. Однак на цей випадок у нас вже з'явився в Конституції іншого запобіжник -закріплений там курс на членство в НАТО і ЄС.
Що ж стосується доцільності кардинального відмови від змішаної моделі на користь чи то президентських, чи то парламентських, не будемо поспішати з висновками. Ми обговорили поки тільки президентську та змішану моделі в різних їх варіантах, а є ще чисто парламентська, що володіють власними достоїнствами і недоліками. Продовження теми чекайте на сайті "ДС" незабаром, а головне, - приходьте на баттл нашого "Дискусійного клубу" 27 лютого в Києві, де своїми аргументами поміряються і експерти, і політики.
Читайте також: Україні потрібен президент або канцлер? (ОПИТУВАННЯ)
Про варіанти президентської моделі читайте:
Клята модель? Чому Україні не підходить президентська республіка
