Битва титанів. Як "план реформ" Байдена переміг "концепт демократії" Зеленського

Битва титанів

Ця битва заслуговує на свій епос. Але ми змушені обмежитись коротким переказом головних подій.

Три місяці тому, 15 вересня, Зеленський провів дивну нараду з керівниками правоохоронних та антикорупційних органів, Верховної Ради, уряду та свого офісу. Президентський сайт повідомив, що "учасники наради запропонували підготувати концепт посилення стійкості демократії в Україні", а Зеленський у відповідь "зазначив, що заходи, які міститимуться в концепті, мають стосуватися абсолютно всього".

Минуло менше тижня — і 21 вересня Зеленський приїхав до Вашингтона, щоб передати цей уже готовий концепт Байдену. Про це розповів прем'єр Денис Шмигаль 3 жовтня, коли документ було оприлюднено на сайті Кабміну.

Тим часом у Білому домі працювали над власним "переліком пріоритетних реформ" для Зеленського. Його підготовкою керував Майк Пайл – заступник з питань міжнародної економіки радника президента США з нацбезпеки Джейка Саллівана. Список було представлено 26 вересня у Брюсселі на засіданні керівного комітету Багатосторонньої координаційної платформи донорів для України (Multi-agency Donor Coordination Platform for Ukraine).

28 вересня відбулася символічна зустріч двох документів — концепту Зеленського та переліку реформ Байдена. Шмигаль вручив концепт послу США Бріджіт Брінк, а та вручила йому перелік. Тоді ж Шмигаль заявив, що "для реалізації концепту плануємо разом з усіма нашими партнерами створити єдиний план реформ". 5 жовтня він повторив, що концепт — "це рамковий документ, який стане основою для дорожньої карти реформ і в якому буде враховано пропозиції реформ від наших партнерів". Тобто Банкова хотіла, щоб концепт Зеленського був головним планом реформ, а перелік Байдена — другорядним, який Банкова врахує, якщо захоче.

Фінал битви

Підсумок поєдинку двох документів став відомим 11 грудня, коли МВФ оприлюднив лист про наміри, підписаний Зеленським, Шмигалем, міністром фінансів Сергієм Марченком та головою Нацбанку Андрієм Пишним, разом із меморандумом про економічну та соціальну політику. Це ті реформи, які Україна зобов'язується виконати наступного року. Під ці зобов'язання МВФ продовжить виплачувати транші за чотирирічною програмою обсягом $15,6 млрд, яка була затверджена 31 березня 2023 р.

Було б некоректно стверджувати, що до меморандуму увійшли лише реформи із переліку Байдена, а реформи із концепту Зеленського були проігноровані. Деякі родзинки з концепту були відкинуті під час переговорів, і МВФ у своєму звіті про дискусії зазначив, що так робити не можна.

Наприклад, у концепті анонсовано "створення Суверенного Фонду України, який управлятиме стратегічними державними активами". У звіті МВФ йдеться, що "створення холдингової компанії з державних підприємств на даному етапі є передчасним через фінансові та потенційні ризики управління", натомість необхідне ухвалення законопроекту №5593-д про корпоративне управління держпідприємствами.

Саме це записано у переліку Байдена: "Прийняти закон про корпоративне управління держпідприємствами (законопроект 5593-д) відповідно до рекомендацій ОЕСР". І саме це українська влада була змушена записати до меморандуму: "На початок 2024 року буде ухвалено законопроект (№5593-д), який приведе систему корпоративного управління держпідприємствами у широку відповідність до Керівних принципів ОЕСР з корпоративного управління держпідприємствами".

Ще одна відкинута ідея з концепту Зеленського — "приватизація державних банків". У меморандумі обіцяно протилежне: "Всі банки, контрольний пакет акцій яких належить державі, залишаться під відповідальністю Міністерства фінансів".

Перезапуск БЕБ

Водночас, Байден за деякими дуже важливими позиціями отримав навіть більше, ніж хотів у своєму переліку. Насамперед це стосується Бюро економічної безпеки — дивного органу, створеного 2021 року. Після конкурсу його директором було призначено Вадима Мельника, який до того очолював Державну фіскальну службу. У квітні 2023 року його було звільнено, потім чотири місяці в.о. пропрацював Едуард Федоров і теж був звільнений, а на його місце прийшов новий в.о. — Андрій Пащук.

До переліку Байдена увійшла вимога протягом 18 місяців розпочати реорганізацію БЕБ: "Провести відкритий, конкурентний та заснований на професійних досягненнях відбір нового керівництва та обов'язкову переатестацію персоналу БЕБ. Створити авторитетний дисциплінарний комітет та замінити співробітників, які не відповідають етичним та професійним стандартам".

У меморандумі це не відкладається на 18 місяців. Структурним маяком на кінець червня 2024 року записано обіцянку ухвалити новий закон про БЕБ, який "буде спрямований на створення правової основи для роботи БЕБ з метою (I) розробки відкритого, прозорого та конкурентного процесу відбору керівництва та персоналу; (II) посилення вимог до відбіркової комісії; (III) впровадження контрактної системи для співробітників; та (IV) розробки механізму атестації персоналу".

Тут ключовим моментом буде формування конкурсної комісії. Якщо західні друзі України доб'ються, щоб до цієї комісії увійшли міжнародні експерти, то Банкова може отримати незалежного директора ВЕБ. І тоді вже не можна буде використовувати БЕБ як ручний важіль впливу на бізнес.

Аудит НАБУ

У переліку Байдена серед пріоритетів на найближчі три місяці записано збільшити кількість слідчих НАБУ на 300 осіб. 14 листопада Кабмін вніс відповідний законопроект, 21 листопада його було прийнято у першому читанні, 8 грудня — у другому і того ж дня підписано Зеленським. Гранична кількість штату НАБУ збільшена з 700 до 1000 осіб.

Однак для західних партнерів важливо не лише посилити можливості НАБУ, а й зміцнити його незалежність. Нагадаємо, що з 6 березня 2023 року директором НАБУ є Семен Кривонос. Є різні думки, чи він залежний від Банкової.

І ось у меморандумі з'являється структурний маяк на кінець вересня 2024 року: "Як передбачено законом, зовнішній аудит ефективності НАБУ за участю трьох незалежних експертів із міжнародним досвідом буде завершено та опубліковано його звіт".

У законі записано, що аудит НАБУ проводиться щороку. Однак, хоча НАБУ було створено понад вісім років тому (у квітні 2015 р.), але аудит у ньому не проводився жодного разу.

Наявність висновку аудиту про неефективність діяльності НАБУ та неналежне виконання обов'язків його директором, згідно із законом, має спричинити звільнення директора та новий конкурс. Тому перспектива аудиту може стати дієвим стимулом до більш ефективної роботи та більшої незалежності бюро від Банкової.

Новий ВАСУ замість ОАСК

Серед пріоритетів на 3-6 місяців у переліку Байдена записано "створити вищий адміністративний суд України (ВАСУ)" з огляду на ліквідацію Окружного адміністративного суду Києва (ОАСК). Для цього – "ухвалити закон про створення нового спеціалізованого суду для розгляду адміністративних справ проти національних державних органів, укомплектованого належним чином перевіреними суддями".

Раніше в Україні вже був ВАСУ, потім натомість було створено Касаційний адміністративний суд у складі Верховного суду. Сенс нового ВАСУ не у тому, щоб повернутися до старої системи, а у тому, щоб цей суд розглядав адміністративні справи проти центральних органів влади. Раніше такі справи розглядав ОАСК. У грудні минулого року США ввели санкції проти голови ОАСК Павла Вовка за "вимагання хабарів в обмін на втручання у судові та інші публічні процеси", після чого Верховна Рада швидко ухвалила закон про ліквідацію ОАСК та створення замість нього Київського міського окружного адміністративного суду. Цей суд ще не запрацював, і Вашингтон пропонує створити замість нього ВАСУ та укомплектувати його "належним чином перевіреними суддями". Тобто тут теж вимальовується конкурсний відбір із міжнародними експертами у конкурсній комісії, щоб вони обрали такий ВАСУ, який буде абсолютно незалежним від офісу Зеленського.

І меморандум, підписаний Зеленським, Шмигалем, Марченком та Пишним, погодився задовольнити цю вимогу. Структурним маяком на кінець липня 2024 року записано: "Ми ухвалимо закон про створення нового суду, який розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів (наприклад, НБУ, НАБУ, НАЗК) суддями, які пройшли належну професійну перевірку на компетентність та чесність при вирішальному голосі незалежних експертів із міжнародним досвідом". Якщо це буде зроблено, то вже не вдасться відродити ОАСК під новою вивіскою.

Звісно, меморандум це ще не закон. Це обіцянки, які Зеленський дав МВФ (і Байдену) за продовження фінансування. А як вони виконуватимуться — це інше питання.