Референдум про кінець війни. Що може піти не так у Зеленського

Увечері 21 березня Володимир Зеленський оголосив про намір провести референдум за підсумками переговорів із Росією. "Я пояснював усім переговорним групам: коли ви говорите про всі ці зміни, і вони можуть бути історичними, ми нікуди не дінемося, ми прийдемо до референдуму. Народ повинен буде сказати і дати відповідь на ті чи інші формати компромісів. А ось якими вони будуть — це вже питання нашої розмови та розуміння між Україною та Росією", — сказав він в інтерв'ю світовим суспільним мовникам.

Ця заява, звісно, зараз активно обговорюється у соцмережах. Можна почути різні точки зору. Особливо часто висловлюється думка, що референдум — це лише спосіб зняти з себе відповідальність за рішення і перекласти її на народ. Проте висуваються й оптимістичніші припущення — наприклад, про те, що розмови про референдум потрібні як обманний маневр для вирішення деяких тактичних військових завдань. Справді, тут можна запропонувати багато гіпотез.

Але ми не займатимемося цим, як і не даватимемо оцінок анонсованому референдуму — хороша це ідея чи погана. Бо в будь-якому випадку є питання про те, наскільки вона реалістична в принципі. Ось про це ми й поговоримо.

Насамперед зазначимо, що Конституція взагалі не наділяє президента повноваженнями оголошувати референдум із власної ініціативи. Якщо Зеленський має бажання отримати народну оцінку того чи іншого компромісу, йому необхідно спочатку реалізувати один із трьох варіантів: 1) домогтися від Верховної Ради ратифікації договору з державою-окупантом про зміну території України; або ж 2) організувати рішення Верховної Ради про внесення змін до найзахищеніших розділів Конституції; або ж 3) зімітувати народну ініціативу.

Договір про зміну території?

У Конституції записано, що "виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання щодо зміни території України". Повноваженням призначити такий референдум Конституція наділяє Верховну Раду. Закон "Про всеукраїнський референдум", ухвалений у січні минулого року, уточнює, що референдум про зміну території України — це форма затвердження громадянами України ухваленого Верховною Радою закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України.

Чи збирається Зеленський підписати з Путіним такий договір? Наразі не можна дати однозначної відповіді. Сам Зеленський у тому ж інтерв'ю натякнув, що відповідь залежатиме від результатів зустрічі з Путіним. "Без моєї зустрічі з президентом РФ, — сказав він, — до кінця ми не зрозуміємо, на що вони готові заради того, щоб зупинити війну, і на що вони готові, якщо ми не готові на ті чи інші кроки. Це дуже серйозні речі. Скільки вони коштують — скільки людей, скільки територій вони коштують, — я не можу сказати на сьогодні".

Якщо навіть Зеленський підпише з Путіним такий договір, він не зможе сам винести його на референдум. Спочатку він має домогтися, щоб цей договір ратифікувала Верховна Рада. І вже потім парламент зобов'язаний буде своєю постановою призначити референдум.

Зміна першого розділу Конституції?

Інший варіант, у якому потрібна участь Верховної Ради, це внесення змін до Конституції. Три розділи Конституції є найзахищенішими: розділ I "Загальні засади", розділ III "Вибори. Референдум" та розділ XIII "Внесення змін до Конституції України". Навіть якщо Рада збере 300 голосів для внесення змін до цих розділів, нові норми не набудуть чинності доти, доки вони не будуть затверджені всеукраїнським референдумом. Призначити такий референдум має президент. Для інших розділів встановлено інший порядок внесення змін: спочатку необхідно 226 голосів, а потім наступної сесії 300 голосів. А для трьох вищезгаданих розділів потрібно одразу 300 голосів і потім референдум.

Москва домагається від Києва внесення змін до першого розділу. Особливо її цікавлять дві статті: друга та десята. У ст. 2 записано, що Україна є унітарною державою. А Кремль вимагає федералізації України. У ст. 10 записано, що державною мовою в Україні є українська, при цьому "гарантується вільний розвиток, використання та захист російської мови, інших мов національних меншин України". Путін неодноразово висував вимогу щодо підвищення статусу російської мови в Україні.

Чи може Зеленський пообіцяти Путіну внести зміни до першого розділу Конституції? У своєму інтерв'ю він не чіпав тему федералізації, але торкнувся теми меншин. "Я в жодному разі не хочу розколоти нашу державу. Але речі, які щодо риторики, щодо відношень до меншин тощо — те, що піднімається нашими сусідами, і не лише Росією, — я вважаю, що про такі речі ми можемо домовитися, і вони мають бути людськими", — заявив він.

Втім, навіть якщо Зеленський пообіцяє Путіну внести зміни до першого розділу Конституції, далеко не факт, що у Верховній Раді знайдеться 300 депутатів, які готові за це проголосувати.

Компроміс із народної ініціативи?

Третій варіант – референдум з народної ініціативи. Відповідно до Конституції він призначається президентом "на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області".

У законі "Про всеукраїнський референдум" йдеться, що на референдум з народної ініціативи може виноситися "питання загальнодержавного значення". Звичайно, якщо Зеленський та Путін про щось домовляться, це матиме загальнодержавне значення. І, напевно, "слуги народу" зможуть швидко зімітувати народну ініціативу, а потім і організувати збір підписів.

Сам Зеленський в інтерв'ю вже фактично озвучив можливе питання. Це має бути щось на кшталт відмови від курсу в НАТО, записаного в Конституції, в обмін на якісь гарантії безпеки. "Є НАТО, і є в Конституції наше прагнення, і є неоднозначність НАТО з погляду бачення нас в Альянсі", — сказав Зеленський і далі додав: "Якщо бути повністю відвертим, у питаннях гарантії безпеки ми будемо говорити про конституційні зміни, зміни українського законодавства. А якщо ми будемо про це говорити, то це у будь-якому випадку буде вирішуватись не тільки президентом. Цей достатньо довгий процес буде вирішуватись і Радою, і народом України".

Підводні камені

Кожен із трьох варіантів при спробі реалізації наштовхнеться на безліч підводних каменів. Назвемо п'ять найбільших.

По-перше, це воєнний стан — його доведеться скасувати. Конституція прямо забороняє вносити до неї зміни в умовах воєнного стану. У свою чергу, закон "Про всеукраїнський референдум" забороняє призначення та проведення референдуму у разі запровадження воєнного стану. Але щойно Зеленський видасть указ про скасування військового стану, він одразу позбудеться штучно створеної монополії в телеефірі — і одразу отримає шквал критики, зокрема, за свої домовленості з Путіним. Особливо сильно його битимуть саме за згоду провести референдум під жерлами російських гармат.

По-друге, це Конституційний Суд України. Конституція забороняє вносити до неї будь-які зміни без вердикту КСУ. Крім того, згідно з Конституцією, КСУ за поданням 45 нардепів зобов'язаний перевірити відповідність Конституції міжнародних договорів, що вносяться до Ради на ратифікацію, а також питань, що пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум із народної ініціативи.

По-третє, це терміни. Референдум проводиться у 60-денний термін після його призначення (точніше, в останню неділю цього терміну). У разі народної ініціативи перед призначенням референдуму знадобляться 90 днів на збір підписів та 14 днів для перевірки їх Центрвиборчкомом. Знаючи, з ким маємо справу, важко повірити, що за цей час перемир'я не буде зірвано.

По-четверте, це контрагітація. Закон "Про всеукраїнський референдум" надає рівні (ну або приблизно рівні) права політичним партіям, які зареєстрували себе як прихильники та як опоненти питання референдуму. Це стосується і представництва в окружних комісіях із проведення референдуму, і агітації "за" та "проти". Можна не сумніватися, що всі партії розглядатимуть це змагання як прелюдію до передвиборної кампанії. Тому Зеленський може отримати на референдумі результат, зворотний тому, який він пообіцяє Путіну.

А п'ятий підводний камінь – це явка. У законі записано, що "всеукраїнський референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні на референдумі взяли не менше 50 відсотків виборців, включених до Державного реєстру виборців". Міжнародна організація з міграції (IOM) 21 березня повідомила, що вимушеними переселенцями стали майже 10 млн жителів України, з них близько 6,5 млн втекли до інших регіонів України, а майже 3,5 млн — до інших країн. З огляду на це можна стверджувати, що багато хто з тих, хто хотів би взяти участь у референдумі, не зможе цього зробити. З іншого боку, не можна виключати агітаційних кампаній за бойкот референдуму, а також спроб зірвати проведення референдуму в окремих регіонах. Все це знижуватиме явку.

Зараз у Державному реєстрі виборців числяться понад 34,7 млн виборців. Якщо в референдумі візьмуть участь трохи більше половини з них (скажімо, 17,5 млн), а проголосують "за" трохи більше половини тих, хто прийшов (скажімо, 9 млн), то формально це буде схваленням питання, винесеного на референдум. Але переконливість цього схвалення буде вкрай сумнівною.

Звичайно, "слуги народу" можуть спробувати переписати правила гри прямо під час гри. Але в такий спосіб вони ризикують зробити референдум взагалі нелегітимним.

Поки що слова Зеленського про референдум виглядають як пробна куля, запущена з метою перевірки, яку реакцію вона викличе. Повторимо, інтерв'ю він дав світовим суспільним мовникам, тож на реакцію він чекає, мабуть, насамперед із західних столиць.