Замість ОАСК з Вовком. Як Банкова отримає непідконтрольний вищий суд

У Верховній Раді з'явилися два законопроекти про новий суд, обидва від імені влади. 14 листопада — проект №12206 про Вищий суд з публічно-правових спорів. Його внесли перший заступник голови фракції "слуг народу" Андрій Мотовиловець та заступник голови парламентського комітету з питань правової політики Павло Павліш. 22 листопада Кабінет міністрів вніс альтернативний йому проект №12206-1 про Вищий спеціалізований адміністративний суд.

Навіщо знадобилися два проекти? І чому новий суд називається у них по-різному? Відповідь у тому, що це улюблений стиль нашої влади — тик-мик, тобто кидатися туди-сюди, замість того щоб впевнено вибрати курс і чітко його дотримуватися.

"Тик-мик" навколо ОАСК

Історія відносин Банкової з ОАСК та його головою Павлом Вовком — це багаторазовий "тик-мик". У перші півтора роки після зміни влади ці відносини були прекрасними, але потім зіпсувалися. 13 квітня 2021 року Володимир Зеленський, прислухавшись до західних партнерів, вніс до парламенту та визначив як невідкладний законопроект "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду".

Маючи монобільшість у Верховній Раді, Зеленський легко міг протиснути цей проект через парламент. Але хтось із "п'яти-шести ефективних менеджерів" на Банковій порадив йому загальмувати ліквідацію ОАСК, щоб зберегти можливість використовувати Вовка. І президентський законопроект, попри свою "невідкладність", відкладався рік і вісім місяців.

Напевно, він відкладався б і далі, але в західних партнерів урвався терпець, причому урвався він дуже гучно. 9 грудня 2022 року з нагоди Міжнародного дня боротьби з корупцією Держдепартамент США запровадив санкції проти голови ОАСК Павла Вовка. "Державний департамент притягує Вовка до відповідальності за здирництво хабарів в обмін на втручання в судові та інші державні процеси", — пояснив Держдеп.

Вже 13 грудня Верховна Рада швиденько ухвалила закон, а Зеленський — підписав. 28 лютого 2023 року було здійснено державну реєстрацію новоствореної юридичної особи — Київського міського окружного адміністративного суду (КМОАС). 31 липня було затверджено його тимчасову штатну чисельність (51 суддя), і 3 серпня 2023 року КМОАС оголосив про наявність 51 вакантної посади судді. Залишалося заповнити їх лояльними суддями — і Банкова могла б бути задоволеною.

Але ось тут і з'ясувалась ціна відкладання невідкладного законопроекту. Якби ОАСК було ліквідовано у квітні 2021 року, то до кінця того ж року вже можна було б мати працюючий КМОАС, лояльний до Банкової. Однак після початку великої війни різко посилилася залежність української влади від західних партнерів. І Вашингтон сказав: не хочемо КМОАС, хочемо новий вищий суд, який добиратимуть міжнародні експерти.

26 вересня у Брюсселі на засіданні керівного комітету Багатосторонньої координаційної платформи донорів для України (Multi-agency Donor Coordination Platform for Ukraine) було оприлюднено складений Держдепом США Список пріоритетних реформ. Серед пріоритетів на 3-6 місяців там було записано "створити вищий адміністративний суд України" з огляду на ліквідацію ОАСК. Для цього – "ухвалити закон про створення нового спеціалізованого суду для розгляду адміністративних справ проти національних державних органів, укомплектованого належним чином перевіреними суддями".

Цю вимогу не можна було проігнорувати, щоб не втратити фінансування. Тому в зобов'язаннях України перед МВФ, зафіксованих у меморандумі 1 грудня 2023 року, було обіцяно як структурний маяк на кінець липня 2024 року: у зв'язку з ліквідацією ОАСК "ми ухвалимо Закон про створення нового суду, який розглядатиме адміністративні справи проти національних державних органів суддями, які пройшли належну перевірку на професійну компетентність та доброчесність за умови вирішального та визначального голосу незалежних експертів з міжнародним досвідом".

У наступному меморандумі, від 11 березня 2024 року, з'явилася і назва нового суду: "ми ухвалимо закон про створення Вищого адміністративного суду України (з палатами першої та апеляційної інстанцій)…" 18 березня прем'єр-міністр Денис Шмигаль підписав розпорядження про схвалення Плану України "з метою реалізації ініціативи Євросоюзу Ukraine Facility". У цьому плані обіцяно "створення Вищого адміністративного суду для розгляду справ проти вищих органів державної влади" та уточнено, що цей новий суд, "який складається з першої та апеляційної інстанцій, судді якого відбираються після надійної перевірки на доброчесність та професіоналізм із залученням незалежних експертів, буде створено до кінця третього кварталу 2025 року". Тобто закон потрібно було прийняти до кінця липня 2024 року, а відібрати суддів — до кінця вересня 2025 року.

Здавалося б, курс рішуче обраний, залишилося чітко дотримуватися його. Але наша влада не могла без "тик-мик". У меморандумі від 17 червня вона запропонувала МФВ відкласти ухвалення закону на п'ять місяців — до кінця грудня 2024 року. А у меморандумі від 4 жовтня вона замінила назву нового суду: "ми ухвалимо закон про створення Вищого суду з розгляду публічних спорів".

"Слуги народу" Мотовиловець і Павліш, коли писали свій проект №12206, слухняно записали до нього нову назву, придуману Кабміном: Вищий суд з публічно-правових спорів. А Кабмін, дотримуючись методу "тик-мик", сплагіатив законопроект Мотовиловця і Павліша та видав його за свій, замінивши в ньому всюди по тексту "Вищий суд з публічно-правових спорів" на "Вищий спеціалізований адміністративний суд". Як тут не згадати Януковича з його білбордами "Тому що послідовний".

Ключова втрата

Втім, назва нового суду — це не єдине, чим відрізняються два проекти. Наприклад, Мотовиловець і Павліш наприкінці свого проекту запропонували, щоб конкурсний відбір та призначення суддів нового суду було проведено протягом 18 місяців, а Кабмін цю норму прибрав. Але навряд чи це допоможе затягнути процес створення нового суду — західні партнери завжди матиму можливість задіяти фінансовий важіль, щоб домогтися виконання зобов'язань.

Є ще одна, набагато важливіша відмінність. Перш ніж розповісти про неї, зазначимо, що ключовий момент обох законопроектів полягає у вирішальній ролі міжнародних експертів при доборі суддів. Тут схема схожа на ту, яку прийнято в недавніх законах про реформу БЕБ та митниці, з одним важливим винятком: Банкова взагалі позбавляється можливості впливати на процес.

Нових керівників БЕБ та митної служби відбиратимуть конкурсні комісії у складі шести осіб: три міжнародні експерти та три представники Кабміну. Безперечно, представники Кабміну в обох комісіях будуть лояльні до Банкової.

А суддів нового суду відбиратиме експертна рада у складі трьох міжнародних експертів та трьох представників Ради суддів. Голову Ради суддів Богдана Моніча було обрано на цю посаду 5 липня 2019 року. З "плівок Вовка" стало відомо, що Моніч очолив Раду суддів за допомогою Павла Вовка, Андрія Портнова та Андрія Богдана. Тому сумнівно, щоб представники Ради суддів в експертній раді були лояльні до Банкової. Швидше на нас чекає епічна битва між двома угрупованнями (українським суддівським цехом та західними партнерами України), кожне з яких хотіло б бачити новий суд незалежним від Банкової.

В обох проектах записана однакова схема, що забезпечує вирішальний голос міжнародних експертів. Рішення експертної ради ухвалено, якщо за нього проголосували не менше чотирьох членів експертної ради. Якщо у зв'язку з однаковою кількістю голосів "за" та "проти" експертна рада не може ухвалити рішення, проводиться повторне голосування. У разі однакової кількості голосів "за" та "проти" під час повторного голосування (три проти трьох) є вирішальними голоси тих трьох членів експертної ради, серед яких налічується не менше двох міжнародних експертів.

Тепер ми можемо сказати про головну відмінність між двома проектами. Вона — у масштабі повноважень експертної ради. У Плані України для реалізації Ukraine Facility, схваленому 18 березня, обіцяно, що судді нового суду "відбираються після надійної перевірки на доброчесність та професіоналізм із залученням незалежних експертів". У меморандумі, підписаному 4 жовтня, наша влада пообіцяла МВФ укомплектувати новий суд "суддями, які пройшли належну перевірку на професійну компетентність та доброчесність, з вирішальним і визначальним голосом незалежних експертів". В обох документах обіцяно два іспити з вирішальною роллю міжнародних експертів: на доброчесність та на професіоналізм.

Проте Банкова, вірна методу "тик-мик", спробувала обдурити західних партнерів. Мотовиловець і Павліш внесли законопроект, у якому експертна рада проводить лише один іспит: на доброчесність. Обман був виявлений, імідж нашої влади в очах західних партнерів став ще сумнішим, після чого Кабміну довелося вносити альтернативний проект, в якому експертна рада проводить два іспити: на доброчесність і на професійну компетентність.

Тепер залишаються дві інтриги: яку таки назву отримає новий суд і чи буде закон ухвалено до кінця грудня, як ми пообіцяли МВФ.

Повноваження нового суду

Наразі всі адміністративні справи щодо законності актів, дій та бездіяльності президента, Верховної Ради, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів підсудні Касаційному адміністративному суду у складі Верховного суду. Решта позовів проти центральних органів влади були підсудні ОАСК, а після його ліквідації розподіляються між іншими окружними адміністративними судами. У розділі 23 "Судова влада та основні права" звіту Європейської комісії щодо прогресу України в рамках Пакету розширення ЄС 2024 року (цей звіт було презентовано 30 жовтня) зазначено, що така ситуація підриває доступ до адміністративного правосуддя за участю центральних органів влади. І це ще один аргумент, чому затягувати створення нового суду не можна.

Новому суду як суду першої інстанції будуть підсудні адміністративні справи:

1. Про оскарження актів, дій чи бездіяльності Кабінету Міністрів, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку чи іншого суб'єкта владних повноважень, повноваження якого поширюються на всю територію України;
2. Про оскарження рішень АМК щодо розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання;
3. Про оскарження рішень НАЗК про відмову у наданні державного фінансування статутної діяльності політичної партії або про зупинення (припинення) державного фінансування статутної діяльності політичної партії;
4. Про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії;
5. Про оскарження рішень конкурсної комісії з відбору на посади заступника генерального прокурора — керівника САП, першого заступника та заступника керівника САП, комісії з аудиту ефективності діяльності САП;
6. Про оскарження рішень конкурсної комісії з відбору на посаду директора НАБУ, комісії з аудиту ефективності діяльності НАБУ;
7. Про оскарження рішень конкурсної комісії з відбору на посаду голови НАЗК;
8. Про оскарження рішень конкурсної комісії з відбору на посаду голови АРМА;
9. Про оскарження актів, дій чи бездіяльності органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів.

Тобто це буде впливовий суд, як ОАСК, лише непідконтрольний Банковій. І Банкова сама собі це забезпечила, відклавши ліквідацію ОАСК на рік та вісім місяців.