Коли виїде цирк. Чому на Погоджувальній раді ніхто ні з ким не погоджується
Вже традиційно довіру українців до своїх народним обранцям, за яких вони самі ж голосували на парламентських виборах, починає кульгати на обидві ноги, як тільки робота нового скликання Верховної Ради після низки спікеріади, прем'єріад і інших яскравих політичних шоу входить у стабільне русло повсякденного законодавчого процесу. Балачки і байдикування - ці характеристики повсякденній діяльності нардепів стали в уявленні багатьох вже цими аксіомами, що не вимагають доказів. А їдка і дуже образливе для парламентаріїв назва "цирк під куполом" лише узагальнює таке суспільне сприйняття.
Подібні асоціації добре накладаються на реальний тріумф демагогії, який всяку пленарний тиждень стартує у прямому телеефірі з Погоджувальної ради депутатських фракцій і груп, де вже давно ніхто ні про що не намагається домовитися, а концентруються виключно на саморекламі. Потім переноситься в тому ж режимі онлайн у зал ВР і кулуари, причому багато хто дійсно важливі голосування раз за разом провалюються через банальну відсутність нардепів на робочих місцях. А завершується все в п'ятницю в практично повністю порожньому будинку парламенту - до наступної роботи в пленарному режимі, який займає в звичайний місяць депутатського часу всього якихось 36 годин. І це лише зовнішня сторона медалі, відома всім. На її звороті - безліч глибоких проблем невідповідності кількості прийнятих законів їх якості, обумовлених насамперед хронічними недоліками самої організації законодавчого процесу.
Вічна битва за регламент ВР
Власне, сам порядок діяльності Верховної Ради встановлюється її регламентом, спеціальним законом, якого довгий час взагалі не існувало. Він був, нарешті, прийнятий у лютому 2010 р. і підписаний Віктором Ющенком як один з останніх законодавчих актів в його президентської каденції. Вже через лічені місяці регламент ВР був частково підкориговано новою владою Віктора Януковича під себе, і, між іншим, багато його змінені норми благополучно в ньому зависли досі.
Втім, навіть у первісному вигляді діючий регламент парламенту має численні дірки, не дозволяють налагодити ефективні процедури законотворення та його системне планування, тому потребує докорінних змін, про що котрий рік поспіль говорять і експерти, і самі депутати. В результаті над регламентної реформою навіть почала працювати спеціальна місія на чолі з колишнім главою Європарламенту Петом Коксом ще будучи спікером ВР Володимира Гройсмана, у якого перейняв естафету у даному процесі та Андрій Парубій.
Треба визнати, що зі своїм консультативним фронтом робіт місія Кокса впоралася досить оперативно - лютому 2016 р. вона підготувала докладний звіт з 52 конкретними рекомендаціями, як підвищити ефективність українського парламенту. А далі, як часто у нас буває, все вперлося в залізобетонну стіну. Спочатку Парубій, лише освоївшись у спікерському кріслі, випромінював оптимізм і навіть спільно зі своїм першим заступником Іриною Геращенко та лідерами фракцій БПП, "Народного фронту", "Самопомочі" і Радикальної партії зареєстрував законопроект, що передбачає значні зміни в регламент. Але таку законодавчу ініціативу, яка пропонує, до речі, реалізувати тільки шість з 52 рекомендацій місії Кокса, досі навіть не вдалося внести до парламентського порядку денного.
Що таке законодавчий спам
З іншого боку, і апарат ВР, і комітети нині буквально завалені безліччю прикладів тривіального, а іноді навіть абсолютно абсурдного законотворчості. Наприклад, на момент відкриття поточного осінньої сесії парламенту пропонувалося включити до її порядку денного понад 2,7 тис. проектів законів вже з комітетськими пропозиціями, а ще близько 4,3 тис. законодавчих ініціатив на даний момент знаходяться на розгляді парламентських комітетів. Те, що велика їх частина є банальною макулатурою і своєрідним спамом, можна зрозуміти за відповідними висновками Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) Верховної Ради - з 100 останніх законопроектів, за якими робилися експертні висновки, 57 отримали негативну оцінку ГНЕУ, так що їх було рекомендовано повернути на доопрацювання або відхилити.
Як пропонують подолати даний законодавчий спам автори регламентної реформи на чолі з Парубієм? Шляхом введення додаткових бар'єрів через спеціальну перевірку проектів законів ще до їх реєстрації трьома комітетами ВР: бюджетним, антикорупційним та з питань євроінтеграції. А також створенням нового органу - Ради комітетів, який буде фільтрувати законотворчість на предмет їх важливості та пріоритетності з подальшою їх передачею на розгляд того ж Погоджувальній раді, яка і формує остаточні пропозиції щодо порядку денного. Тобто фактично дана пропозиція саму проблему спаму не вирішує, а лише завалює комітети вже не тільки своєї, але й чужої роботою. При цьому у ВР в рази почастішають суперечки про те, що той чи інший важливий документ блокується з суто політичних причин.
У той же час країни зі стійким парламентаризмом давно придумали рецепт, як боротися не з наслідком, а з причиною даної хвороби. Мова йде про введення певних обмежень на право законодавчої ініціативи, яким в Україні зараз має кожен нардеп. В окремих європейських країнах таким правом взагалі наділене тільки уряд, втім, у нашому випадку до таких радикальних перетворень політикум явно не готовий. А ось закріплення можливості депутатської законодавчої ініціативи виключно за фракціями або нардепами в кількості найменшої фракції питання, хоч і частково, але все-таки вирішить. Правда, є один нюанс, який має величезну перешкоду перед здійсненням даного сценарію реформи: для цього необхідно вносити зміни не тільки до закон про регламент, але і в Конституцію.
Як вилікувати парламентську гарячку
Ще одна ключова проблема української законотворчості, прямо виходить від попередньої, - Верховна Рада явно не встигає приймати весь масив законопроектів, оскільки їх кількість значно більше, ніж можливо чисто фізично розглянути за пленарні дні. Тому справжньою традицією стали засідання ВР до пізнього вечора, а то і нічні депутатські чування. Складається взагалі враження, що будь-дійсно важливий документ парламент приймає в поспіху, не встигнувши толком з ним ознайомитися, а весь законодавчий процес перетворюється на хронічну гарячку, ніби і немає тут якогось планування та усіляких процедур.
А вся справа якраз в тому, що записані в регламент чіткі процедури часто потрапляють в цейтнот з подальшим їх ігноруванням, прийняття законів, всі з яких обов'язково стають першочерговими, проходить за скороченою процедурою, а на виході - дійсно статистично велика кількість з відверто низькою якістю. Натомість у країнах ЄС і перше читання, і друге, і навіть третє в основному плануються заздалегідь, а скорочена процедура застосовується або у випадку суто технічних правок, або в умовах виникнення загроз національної безпеки і надзвичайних ситуацій. Більш того, основні політичні дискусії в європейських парламентах щодо законотворчості відбуваються не в залі пленарних засідань, а на рівні парламентських комітетів, куди підключаються і експертне співтовариство, і ЗМІ.
Що ж стосується Конгресу США, вирішальна роль у його законодавчої діяльності також належить постійним комітетам Палати представників (22 комітету) і Сенату (16). Саме вони визначають долю кожного американського законопроекту, а практика показує, що 90% законодавчих ініціатив, схвалених комітетами Конгресу, приймаються палатами взагалі без поправок. Тобто фактично автоматично, без усякого шуму і пилу. От би і українським нардепам, що демонструє свою енергію в залі парламенту, його кулуарах і на всіляких телешоу, перенаправити повноту своїх зусиль на продуктивну роботу в парламентських комітетах, яких у ВР лише на 10 менше, ніж в обох палатах американського Конгресу - 28. Однак, як показує українська практика, комітетам вдається повноцінно працювати тільки по середах пленарних тижнів. В інші дні багато парламентські комітети просто не можуть зібратися на засідання через банальну відсутність кворуму.
