Клята модель? Чому Україні не підходить президентська республіка
Чинна українська система організації влади, як вона зафіксована в Конституції, являє собою різновид парламентсько-президентської республіки. Ця система піддається критиці перш за все з-за так званого "дуалізму влади". Тобто виконавча влада поділена між президентською і парламентською гілками, що призводить до відсутності чіткої виконавчої вертикалі, розмитість повноважень і відповідальності, високого ризику конфліктів і, як наслідок, частих політичних криз.
Більшість учасників президентської кампанії мають пропозиції щодо зміни Конституції і переформатування владних повноважень. Загалом існують три головні точки зору на це питання:
– залишити існуючий статус-кво у вигляді парламентсько-президентської республіки;
– перейти до суто парламентської республіки, передавши всю повноту виконавчої влади прем'єр-міністра і залишивши за президентом лише представницькі функції або взагалі скасувавши цю посаду;
– повернутися до моделі президентської республіки, що працювала в Україні, згідно з Конституцією 1996 р., при Кучмі і потім за Януковича, або ж підсилити повноваження глави держави ще більше, щоб він міг самостійно формувати уряд, як у Франції, або навіть сам його очолював, як в США.
Не будемо поспішати з оцінками, а насамперед проаналізуємо сильні та слабкі сторони кожної з цих моделей. Почнемо з президентської республіки.
Американський і французький варіанти
Американська модель користується популярністю у багатьох українських політиків. Особливо голосно її пропагує Олег Ляшко. В США взагалі немає прем'єр-міністра. Конституція США, прийнята ще в 1787 р., встановила, що "виконавча влада надається президентові Сполучених Штатів". Уряд там взагалі не згадується, за винятком фрази, яка говорить, що президент "може затребувати у письмовому вигляді від вищих посадових осіб кожного з департаментів виконавчої влади думку з будь-якого питання, що стосується їх обов'язків за посадою". Секретарі цих департаментів (аналоги міністрів) і генпрокурор (аналог міністра юстиції) входять до складу кабінету США (аналог уряду). Кандидати в члени кабінету пропонуються президентом і представляються Сенату для затвердження на посаді. Якщо призначення на посаду ухвалюється Сенатом, то вони приносять клятву, після чого приступають до виконання своїх обов'язків.
У Франції зараз П'ята республіка. Її система влади визначається конституцією, прийнятою в 1958 р. порівняно з Четвертої республіки (1946-1958) у П'ятій значно посилені повноваження президента. Він призначає прем'єр-міністра і (за його пропозицією) всіх членів уряду, головує в Раді міністрів і володіє правом розпуску національних зборів — нижньої палати парламенту.
Аргументи за президентську республіку
Можна виділити п'ять головних аргументів на користь посилення повноважень президента в Україні.
1. Президент обирається на загальнонаціональних виборах, а тому має набагато більшу легітимність в очах виборця і, відповідно, більший мандат довіри, ніж прем'єр, якого кулуарно обирає парламентська більшість.
2. Модель з сильним президентом більше відповідає ментальності українського народу та української політичної культури. Український народ традиційно покладає відповідальність на одну людину, який уособлює держава, а українські еліти традиційно повинні мати кого-то в ролі загальнонаціонального арбітра, разруливающего можливі конфлікти.
3. Тільки президентська влада здатна побудувати максимально ефективну виконавчу вертикаль, на чолі якої стоїть всенародно обраний президент.
4. Модель з підпорядкованим президенту прем'єром, незважаючи на всі її недоліки, забезпечувала за часів Кучми тривалу політичну стабільність і сталий економічний розвиток.
5. Сильна президентська влада є найбільш ефективною моделлю для країн, що перебувають у стані війни, оскільки дозволяє більш швидко і ефективно реагувати на зовнішні виклики.
Контрприклади: від Білорусі і РФ до Венесуели
Головним запереченням проти реалізації в Україні президентської моделі є загроза встановлення президентської диктатури. І при Кучмі, і при Януковичі ця загроза була ясною. До чого це могло призвести, показує досвід двох наших сусідів: північного, де Лукашенко править вже майже чверть століття (з 20 липня 1994 р.), перемігши на виборах п'ять разів поспіль, і північно-східного, де Путін править вже майже 19 років (з 7 травня 2000 р.; його обмін постами з прем'єром Медведєвим у 2008-2012 рр. був пустою формальністю і не змінив положення справ).
Якщо прикладів Білорусі та РФ мало, можна згадати злощасну Венесуели, де з 2 лютого 1999 р. і до самої своєї смерті 5 березня 2013 р. правил президент Уго Чавес, який встиг назвати свого наступника — Ніколаса Мадуро, який незабаром був обраний президентом і займає цей пост до цих пір. Чавес виграв президентські вибори чотири рази, Мадуро — двічі, а сумарний час їх правління вже перевищила 20 років. За конституцією, прийнятою за ініціативою Чавеса на референдумі 15 грудня 1999 р., президент Венесуели є одночасно главою уряду і призначає його членів, а поправка, внесена знову ж таки з ініціативи Чавеса на референдумі 15 лютого 2009 р., дозволила президентові переобиратися на посаду необмежену кількість разів поспіль.
Чи спрацюють в Україні запобіжники від диктатури
Зрозуміло, президентська республіка не обов'язково виливається в диктатуру. Ті ж США і Франція уникли такої долі. Але для цього необхідні запобіжники у вигляді сильної опозиції, здатної отримати більшість у парламенті.
У Франції так було в 1986-1988, 1993-1995, 1997-2002 рр., коли президент і парламентська більшість належали до різних політичних сил. У цьому випадку влада президента помітно скорочується, він змушений призначити прем'єр-міністром людини, що влаштовує парламентську більшість, в іншому випадку Національні збори винесе уряду вотум недовіри, що спричинить його відставку.
А в США взагалі регулярно трапляється, що більшість у Сенаті отримує партія, опозиційна до президента. Кожні два роки у порядку ротації переобирається третина Сенату, і якщо президент не відбив і не реалізував запит суспільства, то громадяни голосують за протилежну партію.
До речі, у Венесуелі крах режиму Мадуро почався саме з того, що в 2015 р. опозиція перемогла на парламентських виборах. До того, починаючи з 2000 р., на виборах у Національну асамблею більшість незмінно отримували політичні сили, які підтримували президента Уго Чавеса. Спочатку Мадуро просто ігнорував закони, прийняті новообраним парламентом, а в 2017 р. провів вибори до Конституційної асамблеї, яка, за його задумом, повинна була стати вище Національної асамблеї. Країни Заходу і найбільші країни Латинської Америки не визнали ті вибори легітимними, після чого настала черга вже й самому Мадуро позбутися легітимності і взагалі влада — завершальна стадія цього якраз зараз і відбувається.
Ну і, звичайно ж, наявність сильної опозиції означає, що вона має реальні шанси на перемогу на чергових президентських виборах. У цьому плані Україна, принаймні на перший погляд, набагато більше схожа на США і Францію, ніж на Білорусь і РФ. У нас чи не на кожних президентських виборах на початку гонки важко передбачити, яким буде фінал (те ж саме маємо і зараз).
Але все ж при більш уважному погляді не можна не помітити кричущого факту: обидва рази, коли в Україні працювала президентська модель — при Кучмі і при Януковичі, горезвісна стабільність обернулася Майданом. Це говорить про те, що запобіжник у вигляді парламентської опозиції не спрацював, причому обидва рази.
Можна назвати і причину цього. У США та Франції, на відміну від України, після президентських виборів депутати, чий кандидат програв, не переходять табунами у табір переможців. А в нас це в порядку речей. Тому де-факто у нас навіть без президентської моделі переможець отримує все: чудесним чином парламент переформатується і стає слухняним новообраному президенту. Саме це дозволило Януковичу в 2010-му нахабно привласнити собі повноваження Кучми, а парламент (той самий, в якому на момент його обрання в 2007-му домінували сили Майдану) не спромігся навіть на жалюгідний протест.
Іншими словами, навіть парламентсько-президентська модель у нас може де-факто перетворюватися в президентську. А якщо ж президентську модель узаконити, то вона легко і швидко стає де-факто диктаторської. Все тому, що партії у нас часто наполовину (якщо не повністю) продажні.
Але все ж не будемо поспішати з висновками. Ми обговорили поки тільки президентську модель в різних варіантах, а є ще змішана і чисто парламентська, які володіють власними достоїнствами і недоліками. Продовження теми чекайте на сайті "ДС" незабаром, а головне - приходьте на баттл нашого "Дискусійного клубу" 26 лютого у Києві, де своїми аргументами поміряються і експерти, і політики.