Діра в нацбезпеці. Як Венеціанська комісія замість Зеленського розрулювала нашу конституційну кризу

Венеціанська комісія на пленарному засіданні 11 грудня схвалила терміновий загальний висновок про законодавчу ситуацію в Україні щодо механізмів протидії корупції, а також строковий висновок щодо реформи Конституційного суду України. Ці висновки були підготовлені у відповідь на звернення Володимира Зеленського від 25 листопада після скандального рішення КСУ від 27 жовтня, яке створило дірку в українському антикорупційному законодавстві. До речі, сам Зеленський взяв участь у засіданні Венеціанки — воно проходило в режимі відеоконференції — і привітав висновки комісії.

Ось тільки ці висновки разюче відрізняються від законопроєкту №4288 "Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства", внесеного Зеленським 29 жовтня після засідання РНБО. Зеленський хотів, щоб Верховна Рада визнала рішення КСУ від 27 жовтня "нікчемним (таким, що не створює правових наслідків)" і припинила повноваження нинішнього складу КСУ. Обидві ці ідеї відкинуті Венеціанкою.

Що тепер буде з Конституційним судом

У своєму висновку щодо реформи КСУ Венеціанка пропонує зробити два заходи. По-перше, внести в закон про КСУ низку змін, що більш жорстко регламентують діяльність суду. Зокрема, обмежити сферу дії рішень КСУ конкретними питаннями, піднятими перед ним сторонами. Слід зобов'язати КСУ вказувати конкретні обгрунтування по кожному положенню закону, яке він вважає неконституційним. Також законом про КСУ повинна регулюватися дисциплінарна процедура. "Слід дати більш чітке, більш докладне визначення конфлікту інтересів, наприклад, з виділенням фінансових конфліктів інтересів, особливо коли це є наслідком протоколів НАЗК або початку розслідування НАБУ", — пропонує Венеціанка.

Друга міра — це вдосконалення процедури відбору конституційних суддів. На думку Венеціанки, слід створити орган для відбору кандидатів на посаду судді КСУ з міжнародним компонентом, який міг би включати міжнародних експертів з прав людини і представників громадянського суспільства, щоб гарантувати моральні і професійні якості кандидатів. І тільки після створення такого органу слід заповнювати поточні вакансії в КСУ.

Нагадаємо, що по Конституції в КСУ повинно бути 18 суддів — по шість від президента, парламенту і з'їзду суддів. Зараз є три вакансії: дві за квотою парламенту і одна за квотою з'їзду суддів. 6 листопада Верховна Рада намагалася, але не змогла призначити двох суддів КСУ за своєю квотою. З'їзд суддів (де повинен бути обраний один невибраний суддя КСУ) планувався на 8-10 грудня, але його перенесли на 23-25 лютого 2021 р.

Таким чином, зараз Верховній Раді необхідно терміново заснувати орган для відбору кандидатів на посаду судді КСУ за участю міжнародних та українських експертів, потім отримати кадрові пропозиції від міжнародних та українських організацій і сформувати цей орган. Далі цей орган повинен буде розглянути наявні кандидатури на посаду судді КСУ і відібрати гідних, після чого вони повинні бути винесені на голосування парламенту і з'їзду суддів.

Причому всі зацікавлені сторони, включаючи МВФ і Євросоюз, будуть уважно спостерігати за тим, чи виконує Верховна Рада ці рекомендації.

Що тепер буде з е-декларуванням

Те ж саме можна сказати і про пропозиції Венеціанки по виправленню українського антикорупційного законодавства. Від виконання цих рекомендацій безпосередньо залежатимуть нові транші по кредитах.

Як відомо, Верховна Рада 4 грудня вже прийняла законопроєкт №4460-д, який слухняно виконує рішення КСУ. Цей закон скасовує статтю 366-1 Кримінального кодексу, яку КСУ визнав неконституційною, і вводить замість неї дві нові статті з набагато більш слабким покаранням за недостовірне декларування.

Венеціанка пропонує значно ширший комплекс заходів. Зокрема, вона каже, що кримінальна відповідальність за подачу завідомо неправдивої декларації і за неподання декларації повинна бути відновлена, але можна передбачити більш високу ступінь кримінальної відповідальності, наприклад, покарання у вигляді тюремного ув'язнення, для випадків, що перевищують певний поріг, і для злочинців, які порушили закон навмисне.

Крім того, Венеціанка пропонує відновити всі повноваження НАЗК з перевірки декларацій державних посадових осіб, крім суддів, оскільки ці повноваження не порушені аргументацією, використаною Конституційним судом у своєму рішенні. Підправити потрібно тільки повноваження НАЗК по відношенню до суддів. Венеціанка перечислила низку додаткових гарантій, які можуть бути передбачені в законі для захисту суддів від можливих зловживань з боку НАЗК.

На думку Венеціанки, функція розгляду скарг суддів на рішення НАЗК може бути покладена на Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС), оскільки саме цей орган уповноважений перевіряти чесність суддів. Однак, підкреслює Венеціанка, таке рішення можливо тільки після відновлення ВККС і тільки в тому випадку, якщо ВККС буде складатися з професійних, чесних і незалежних членів відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії. Тому відновлення ВККС є пріоритетом. У той же час законом може бути передбачено особливий механізм нагляду за діяльністю НАЗК щодо конституційних суддів. (7 листопада 2019 р. ВККС повідомила, що в зв'язку з прийняттям Верховною Радою закону від 16 жовтня 2019 № 193-IХ "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського управління" повноваження нинішнього складу ВККС припиняються.)

Робоча група Верховної Ради вже розробила два законопроєкти, що йдуть в тому ж напрямку, що і рекомендації Венеціанки. Це проєкт №4470 "Про внесення змін до Закону України "Про запобігання корупції" для відновлення інституційного механізму запобігання корупції" та проєкт №4471, який встановлює особливості складання протоколів НАЗК щодо суддів. Обидва проєкти зареєстровані в парламенті 7 грудня. Ймовірно, в них ще будуть внесені зміни для більш повного врахування пропозицій Венеціанки.

Крім того, можна очікувати розгляду парламентом питання про відновлення тюремних термінів за недостовірне декларування, як це пропонує Венеціанка. У будь-якому випадку вся ця тема обіцяє стати однією з найгарячіших на черговому, останньому у цьому році, пленарному тижні 15-18 грудня.

Влада не готова до кризових ситуацій

Таким чином, тепер, після появи висновків Венеціанської комісії, можна сподіватися на благополучне вирішення конституційної кризи. Однак важливо винести уроки з усієї цієї історії.

Вона розкрила величезну діру в нашій системі національної безпеки. Виявляється, ми абсолютно не готові до кризових ситуацій. Щоб отримати адекватний спосіб виходу з конституційної кризи, викликаної рішенням КСУ від 27 жовтня, нам знадобилося півтора місяця.

Причому Венеціанка відразу, ще 31 жовтня, сказала, що законопроєкт Зеленського №4288 неприйнятний. Але Зеленському знадобився майже цілий місяць після рішення КСУ, щоб звернутися в ту ж Венеціанку за порадою. І Венеціанка за пів місяця знайшла вихід.

А чому адекватну відповідь відразу не знайшов наш РНБО разом зі своїм апаратом і Офісом президента? Адже всі ці люди отримують зарплати якраз за те, щоб своєчасно знаходити розумні рішення, а не пропонувати дурні, від яких потім доводиться відмовлятися по розумних порадах з Європи.

Причому це вже друга така криза. Перша — коронавірус. У обох дуже схожі риси.

А) Влада тупо в усьому звинувачує попередників. Ах, лікарні переповнені через пандемію — значить, винна "реформа Супрун". Ах, КСУ прийняв скандальне рішення — значить, винні "судді Порошенка".

Б) Влада бачить в кризі привід для наживи. Ковідний фонд пускається на будівництво доріг. Рішення КСУ використовуються як підстава для розпуску КСУ і формування нового КСУ, підконтрольного Зеленському.

В) Влада псує відносини з Заходом. МВФ вимагає аудиту ковідного фонду. Посли G7 прямо виступають проти того, щоб Зеленський взяв контроль над КСУ.

Г) У підсумку — іміджеві втрати влади і в першому, і в другому випадках. Як в очах західних партнерів, так і в очах українського суспільства.

Однак це проблема не однієї тільки влади, а всіх нас. І головне питання після цього: а якщо раптом трапиться ще якась біда? Наприклад, якась техногенна катастрофа або провокація на кордоні, ворожа диверсія. Що тоді? Банкова знову буде звинувачувати попередників і шукати собі вигоду? Поки що не видно ніяких ознак того, що Зе-влада усвідомила необхідність винести уроки і змінити свій алгоритм реагування на загрози.