Доповідь ООН про розміщення миротворців на Донбасі. Ключові тези

Згідно численних анонсів однією з головних тем майбутньої Мюнхенській конференції з безпеки стане проблема війни на сході України. В рамках її обговорення буде представлено доповідь ООН про розміщення миротворців на Донбасі. Авторство документа може вказувати на те, що доповідь буде або ідентичний, або аналогічний представленому днями Інститутом Хадсона: в обох документах фігурує ім'я Річарда Гоуэна, експерта з врегулювання конфліктів. Пропонуємо увазі наших читачів резюме цієї доповіді, складене самим Річардом Гоуэном.

У лютому 2015 р. президент України Петро Порошенко звернувся до Організації Об'єднаних Націй (ООН) з закликом відправити миротворців (примітка редакції: у доповіді мова йде про силах з підтримання миру, але при перекладі семантичною різницею в цих термінах зазвичай нехтують, використовуючи їх як синоніми) на схід України як засобу сприяння вирішенню конфлікту. Майже два роки війна триває, жертви майже щодня, і кінця не видно.

У вересні 2017 р. президент Росії Володимир Путін виступив з ідеєю створення легких сил ООН, мають мандат, обмежується захистом міжнародних спостерігачів на сході України. У первісному вигляді це пропозицію визнали неприйнятним Київ і його західні партнери, які розглядали його як спробу цементувати і узаконити де-факто контроль Москви над значною частиною Донбасу.

У відповідь американські та європейські чиновники запропонували набагато більш амбіційні ідеї для миротворчих сил з розширеними повноваженнями по захисту цивільних осіб і повернення відколотого регіону під контроль Києва згідно з Мінськими угодами.

До теперішнього моменту російсько-американські переговори щодо цього питання просунулися мало. Представники США скептично відносяться до проекту, причому надати миротворців, схоже, готові деякі країни. У цій статті дається оцінка потенціалу міжнародної миротворчої операції на сході України, базуючись на прецедентах з місій на Балканах, в Лівані та в інших місцях. Хоча нинішній етап дипломатичних переговорів виправдовує скептицизм щодо нинішніх перспектив такої місії, нижче викладено, що потенційне розгортання спричинить за собою на практиці.

Місія Північноатлантичного договору (НАТО) або Європейського союзу (ЄС) в даний час політично немислима, враховуючи російську чутливість. Більш ймовірні альтернативні варіанти включають: операцію під керівництвом ООН з участю військового, поліцейського та цивільного компонентів; місію за участю незалежних військових багатонаціональних сил (МНС); поліцейські і цивільні елементи під керівництвом ООН.

Яка б не була її точна структура, така місія повинна виконувати три основні завдання:

- забезпечення стабільної і безпечної обстановки на всьому Донбасі, включаючи гарантії Києву, що Росія відмовиться від прямого військового втручання;

- забезпечення виборів депутатів в українську Раду на сході України, щоб розблокувати реалізацію Мінських угод, які пов'язують це голосування з підтвердженням суверенітету Києва над регіоном;

- нагляд над дотриманням громадського порядку і цивільних аспектів реінтеграції після виборів, максимізуючи довіру місцевого населення до цього процесу.

Військові фактори

Головним викликом для будь-яких міжнародних сил буде поточна ситуація з безпекою на сході України. Москві довелося б вивести свої регулярні сили з регіону і натиснути на лідерів "Донецької народної республіки" (ДНР) і "Луганської народної республіки" (ЛНР), щоб ті прийняли миротворців і згорнули власні військові операції.

Навіть якщо це можливо, миротворці можуть зіткнутися з насильницьким і ненасильницьким опором, а Росія може розпалити новий заколот або ввести свої сили, якщо захоче зірвати процес регіональної реінтеграції.

Міжнародні сили, під повним чи командуванням ООН або МПЗ під політичною парасолькою США, в реальності не зможуть боротися за контроль над сходом України проти постійних військових загроз, підтримуваних Росією.
Проте ці сили можуть сприяти стабільності в більш сприятливих (хоча і небезпечних) умовах:

- підтримкою Києва через постійну присутність на російському кордоні, відстежуючи будь-які потенційні вторгнення регулярних російських військ і виступаючи в якості бар'єру для заборони таких дій;

- розміщенням озброєнь і особового складу сепаратистів, зосередженням особового складу ДНР і ЛНР, зброї і техніки на безпечних базах, в якості першого кроку до демобілізації або перепідготовку у невійськових ролях;

- використанням обмежених сил для захисту цивільних осіб та мирного процесу, прийняттям заходів для стримування і, якщо необхідно, зіткнень з групами порушників зі всіх сторін, готових провокувати руйнівний насильство.

Добре оснащені сили ООН або МПЗ могли б виконувати такі функції, але ймовірність їх розгортання залежить від можливості набрати 20 тис. або більше людина добре підготовленого особового складу. Широкомасштабне розгортання країнами НАТО малоймовірно. До числа ймовірних альтернатив відносяться підрозділи з країн, що не входять в НАТО; з колишніх радянських держав, прийнятні і для Москви, і для Києва - як Казахстан; з досвідчених миротворців - начебто держав Латинської Америки. Тим не менш злагоджені і життєздатні сили можуть бути створені лише за участю країн НАТО, і західним переговірникам необхідно буде переконати в цьому Росію.

Поліцейські фактори

Досвід таких кейсів, як Косово, показує, що міжнародні збройні сили не можуть підтримувати громадський порядок поодинці і вимагають поліцейської підтримки. Миротворчої місії на сході України потрібно поліція для:

- контролю співробітників служб безпеки ДНР і ЛНР на першому етапі розгортання;

- розгортання Сформованих Поліцейських Підрозділів (це стандартний переклад, але він не цілком точний, Formed Police Units - поліцейські загони під міжнародним управлінням, зазвичай ООН, поліцейський спецназ, тобто йдеться швидше про екіпірованих загонах) для прямого реагування на громадські заворушення;

- перевірки і перепідготовки особового складу ДНР і ЛНР для сил правопорядку під заключним українським контролем.

ООН володіє значним досвідом поліцейської діяльності. ЄС і Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) працювали над підготовкою і реформою поліції з 1990-х років. Ці три організації можуть співпрацювати в цій сфері в Україні під загальним управлінням ООН. Але для цього також, ймовірно, знадобляться поліцейські і жандармерія з країн - членів НАТО, таких як Італія, Португалія і Румунія, що знову вимагатиме чутливих переговорів з Росією.

Політичні, громадянські та економічні фактори

Громадянська роль місії може бути настільки ж чутливої, як і роль у сфері безпеки. Повномасштабне міжнародне управління ДНР і ЛНР з косовської моделі навряд чи знайде підтримку Києва. Тим не менш Україні доведеться прийняти високий рівень міжнародного контролю за виборами в український парламент, передбачений Мінськими протоколами, і довгострокові зусилля щодо соціально-економічної реінтеграції.

В якості посередника, що забезпечує досягнення компромісів між Києвом та керівництвами ДНР і ЛНР, необхідний динамічний міжнародний політичний лідер - можливо, спеціальний представник Генерального секретаря ООН.

Щоб забезпечити проведення передбачених "Мінськом" виборів, миротворцям необхідно буде:
- створити безпечне середовище для всіх кандидатів допущених партій для проведення передвиборних кампаній;
- запобігти залякування і зловживання на виборах в день голосування;
- забезпечити достовірність і справедливість остаточних результатів. Хоча повний міжнародний контроль над процесом виборів для Києва може бути неприйнятним, ООН і ОБСЄ можуть взяти на себе оперативну відповідальність за опитування під егідою виборчої комісії з участю представників усіх партій. ЄС може розгорнути незалежну місію спостерігачів для моніторингу виборчих дільниць.

Для вирішення соціально-економічних проблем місія повинна буде розвернути:
- гуманітарні установи для роботи з неминучими потоками людей і ДНР і ЛНР на першому етапі розгортання, коли цивільні особи відчувають себе вкрай незахищеними;
- юристів, експертів у галузі економіки та експертів по цивільному населенню для роботи з громадами в ДНР і ЛНР з середньострокового відновлення після конфлікту та реінтеграції в державні структури України;
- експертів у галузі економіки та експертів з комунікації з цивільним населенням для роботи з громадськістю в ДНР і ЛНР з середньострокового відновлення після конфлікту та реінтеграції в державні структури України; експертів і посередників для участі у спільних комітетах представників України і ДНР/ЛНР по поверненню конкретних секторів (охорони здоров'я, шкіл і т. д.) під контроль Києва.

Місія нездійсненна?

Шанси на успішне розгортання миротворчих сил на сході України в даний час низькі. Але якщо більш широкі політичні обставини відкриють Москви цього варіанта є достатньо свідчень здібності міжнародних сил керувати базової безпекою, поліцейськими та політичними аспектами реінтеграції Донбасу під контроль Києва. Це був би ризикований і переривчастий процес, але він може виявитися кращим способом покласти край самому смертоносного з поточних конфліктів в Європі і усунути одну з головних перешкод для нормальних відносин між Заходом і Москвою.