Непроста спадщина. Як Зеленський зможе скористатися децентралізацією від Порошенка

Мінрегіонбуд представив проект нового районного поділу чотирьох областей - Вінницької, Житомирської, Дніпропетровської та Волинської, розроблений Мінрегіоном та експертами. По суті, він є продовженням проекту реформи місцевого самоврядування, запланованого при Януковичі і розпочатого Кабміном Гройсмана, про що в недавньому інтерв'ю ЗМІ заявив член команди президента Зеленського Олександр Корнієнко.

В першу чергу, проект передбачає відмову від місцевих державних адміністрацій і укрупнення районів, але не тільки. Далі нагадаємо та коротко охарактеризуємо його основні положення.

Від районів - до макрорегіонах

Почалася реформа з створення Об'єднаних територіальних громад, яке триває вже кілька років, але дуже повільно, так як об'єдналися менше половини місцевих рад (сільських, селищних і міських). Тим не менш до вересня 2019 р. громади повинні об'єднатися, після чого парламент затвердить їх території.

Від діючої системи місцевого самоврядування ВІД відрізняються тим, що в них поєднується населення територій, підпорядкованих відразу кільком місцевим радам - сільським, селищним. Іншими словами, відбувається укрупнення місцевих рад, які будуть мати набагато більш широкими повноваженнями у сфері управління фінансами. Наприклад, частка податків, зібраних у громаді, буде в ній жити, а місцеві органи самоврядування зможуть розпоряджатися цими коштами.

Наступною "сходинкою" реформи стане зміна системи районів, яких зараз близько 500, не рахуючи районів всередині великих міст. Після завершення всіх перетворень їх кількість повинна зменшитись до сотні, півтора-два десятки ОТО в кожному. Ідея реформи тут в тому, що, укрупнені райони стануть територіальними одиницями, що володіють великими ресурсами і можливостями, в ідеалі здатними майже повністю себе забезпечувати. Примітно, що необхідність в обласних центрах, так і в самому поділ на області стане після укрупнення районів стане помітно менше, але тут багато залежить від перерозподілу повноважень районних і обласних властей.

Після створення укрупнених районів їх жителі будуть вибирати райради, які сформують виконкоми, які мають виконавчою владою на місцях. Останні повинні замінити райдержадміністрації, начальників яких призначає президент. Тобто повноваження і функції "государевого ока" будуть значно скорочені і переформатовані.

Представляти главу держави на місцях і контролювати виконавчу владу в нових районах і областях тепер стануть префектури на чолі з префектами, які будуть контролювати дотримання законів і Конституції виконкомами місцевих рад. Призначати їх буде президент, але конкретний обсяг повноважень нових представників глави держави поки не визначений, і єдина новація, яка вже закладена в проект реформи, - право префектів призупиняти незаконні рішення місцевих рад, одночасно звертаючись при цьому до суду.

Реформа заради виборів

Фактично у президента Зеленського підтримують адміністративно-територіальну реформу, розпочату "папередниками", з деякими поки не зовсім певними застереженнями. Зокрема, про це заявив Олександр Корнієнко, якого називають майбутнім главою фракції "Слуги народу".

"У нас є група, яка займається децентралізацією та місцевим самоврядуванням. Що буде робитися з нуля, щось- буде доопрацьовано", - сказав він.

Природно, у Зеленського розуміють і навіть схвалюють те, що реформа наносить сильний удар по регіональним елітам, адаптованим саме до нинішнього адміністративно-територіального поділу. Більш того, в команді нинішнього президента напевно враховують, що його попередник Петро Порошенко не зміг подолати публічно не проявлялося, але дуже потужний опір місцевих "князьків" та громадськості, тому від планів укрупнення районів відмовилися ще в кінці літа 2015 р. і не поверталися до цього питання до останнього часу.

Розмови про адміністративно-територіальної реформи, які ведуть до нової влади, природно, пов'язані з результатами парламентських виборів, на яких місцеві еліти зазнали нищівної поразки. Після отримання контролю над виконавчою та законодавчою владою президентська команда може не відтягувати "неминуче" і взяти ще і місцеву владу з допомогою її проведення дострокових виборів. Саме ж проведення реформи бачиться інструментом для проведення дострокових виборів місцевого самоврядування.

Цей варіант передбачає внесення поправок до Конституції, які змінюють систему державної влади, причому в перехідних положеннях при цьому прописується проведення дострокових виборів на тій підставі, що нові права повинні бути надані новим органам місцевого самоврядування і самі вони повинні відповідати новому адміністративному поділу.

Природно, схема досить складна, але сформувати під неї більшість в парламенті, швидше за все, вдасться. Президентської партії не вистачить всього 46 голосів, які доберуть з допомогою "Голоси", "Батьківщини" та кількох нардепів-самовисуванців. За процедурою для внесення змін в Конституцію потрібно голосування на двох сесіях, а також позитивний висновок Конституційного суду, з яким, судячи з рішенням про вибори в парламент, труднощів виникнути не повинно.

Помінявши Конституцію, законодавство і підзаконні акти в частині фінансових і управлінських повноважень нових органів місцевого самоврядування, Зеленський і команда проведуть місцеві вибори, які змінять регіональні політичні ландшафти назавжди. Баланс владних повноважень між центром і регіонами в майбутньому, таким чином, буде залежати від двох головних факторів.

По-перше, це варіант повноважень префектів, на якому зупиняться у президента. По суті, з них можна буде створити жорстку вертикаль функціонерів, які об'єднують повноваження прокурорів з главами держадміністрацій і досить широко тлумачать свої повноваження. Покривши країну мережею префектів, президент може суттєво зміцнити свій вплив на місцевому рівні.

Втім, у Зеленського можуть використовувати і французький досвід у цьому питанні. Французька модель є відносно "м'яких", оскільки, згідно цієї моделі, префекти можуть тільки призупинити рішення актів місцевого самоврядування, а не скасовувати їх, як в інших європейських країнах (наприклад, у Польщі).

По-друге, це конкретний обсяг управлінських і фінансових повноважень, який передадуть новим місцевим радам, які наділені широкою автономією в питаннях, скажімо, податків і зборів, не будуть чекати чергової "подачки" з центру. Тут справа може дійти і до варіанту, озвученого в знаменитій єльцинської формулою зразка 90-х "беріть стільки суверенітету, скільки зможете". Втім, такий варіант для сьогоднішньої України досить небезпечна і загрожує сепаратизмом. Чи зрозуміє це Володимир Зеленський, ніхто не знає.

Єдиною константою щодо реформованих органів місцевого самоврядування залишиться руйнування колишніх зв'язків регіональних баронів" з центром і повне переформатування ланцюжків впливу з включенням до них "нових осіб", за якими часто маячать добре знайомі фігури.