12 парламентських реформ. Чи стане Рада при Зеленском "шаленим принтером"
У так званий "стартовий пакет" реформ Верховної Ради, які готує нова влада, входить досить багато політичних ініціатив. Частина з них передбачає внесення змін до Конституції, за що вже проголосувало нову більшість і відправив на експертизу в Конституційний суд, інші тільки зареєстровані в Раді, а деякі поки що існують лише у вигляді планів, озвучених новою владою. "ДС" виділила 12 найбільш важливих ініціатив.
Скорочення Ради на третину
Перша і найбільш серйозна реформа, яку намітили у президента, — це, власне, зменшення конституційного складу Верховної Ради україни до 300 депутатів. Внесення змін до ст. 76 Конституції в президентській політсилі аргументують просто. Мовляв, за розмірами Рада ледве дорівнює американському Конгресу, в той час як населення України і США відрізняється у вісім разів. Аргумент насправді сумнівний, адже в такому разі урізати слуг народу доведеться не на третину, а в ті ж вісім разів, наприклад, до 50 чоловік. Крім того, як стверджують у "Слуги народу", з завершенням реформи децентралізації таку кількість депутатів нібито просто не потрібно.
Варто нагадати, що першу спробу скоротити кількість нардепів зробив ще Леонід Кучма, провівши референдум у 2000 р. Тоді за цей пункт проголосувала переважна більшість українців — близько 90%. Тим не менш згоди самої Ради на таку "хірургію" тоді не було, і зменшення парламенту так і залишилося на папері. Однак у народі ініціатива скорочення парламентаріїв до цих пір стабільно популярна, що, мабуть, і є головною мотивацією для Зе-команди. Крім того, з меншим числом депутатів президентської гілки влади явно легше працювати.
Головне питання, яке виникає по законопроекту про скорочення, як це відіб'ється на інтенсивності, а головне, якість роботи народних обранців. Судячи з усього, такого аналізу в команді Зеленського не проводили, адже народ хоче зменшити кількість парламентських "дармоїдів", а про наслідки ніхто особливо не замислюється.
Скасування мажоритарки
Друга реформа, яку президент з допомогою "Слуги народу" найближчим часом має намір провести, — закріплення в Конституції пропорційної системи виборів парламенту. Відповідний законопроект про внесення змін до Конституції, відправлений депутатами в Конституційний суд, передбачає наступний текст в Основному Законі: "Верховна Рада України обирається за пропорційною виборчою системою. Порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом". Тобто поки зовсім неясно, як саме будуть проходити вибори, адже пропорційна система передбачає вибори з відкритими списками, так і з закритими. Остання норма вже працювала в Україні і показала всі свої недоліки, як, власне, і діє змішана система. У Раді VIII скликання весь час каденції йшли дискусії про пропорційні вибори з відкритими списками, що вилилося в проголосований в останні дні новий Виборчий кодекс.
У "Слуги народу" поки не поспішають повідомляти, яку саме виборчу систему вони хочуть, акцентуючи увагу на необхідності в першу чергу скасувати мажоритарну складову. Так що поки складається відчуття, що Зеленського цілком задовольнить система з закритими списками.
Аргументи влади на користь цього рішення такі: скасування мажоритарки вб'є корупцію і фальсифікації на виборах, а партії зможуть повністю представляти різні верстви населення. Такі пояснення легко розбиваються протилежними доводами, адже корупція на виборах зовсім на обмежується мажоритаркою, а фальсифікації при бажанні можливі в будь-якій виборчій системі.
Вводячи чисту пропорціоналку, влада фактично викидає в сміття прийнятий парламентом багатостраждальний Виборчий кодекс, на прийняття якого пішло трохи не п'ять років роботи депутатів попереднього скликання. Визнаний експертами досить прогресивним, документ скасовував мажоритарну складову і завдяки регіональними списками партій дозволяв виборцям замість голови партії вирішувати, яке місце в списку займе кандидат, якому вони симпатизують.
Повернення ж до пропорційної системи зразка 2006-2007 рр. означає тотальний диктат партійних босів і величезні ризики політичної корупції, коли прохідні місця у списках можна просто продавати. До того ж через закриті списки в Раду можуть потрапляти масажистки, водії, охоронці та інші народні обранці, чиї законотворчі гідності будуть обмежені особистою відданістю партійним лідерам. Крім того, регіони фактично позбавляють представництва в Раді, адже обраним за списками нардепам не буде ніякої потреби колесити по глибинці, цікавлячись проблемами місцевих жителів.
Імперативний мандат
Третя реформа, за яку вирішила взятися нова влада в Раді, безпосередньо пов'язана з другою. У президента пропонують доповнити фігурує в Основному Законі перелік причин припинення повноважень народного депутата його переходом в іншу фракцію або групу. Іншими словами, влада вирішила ввести горезвісний імперативний мандат, адже "народ тебе обрав від конкретної партії, перейшов в іншу — будь люб'язний здати посвідчення", як заявили у "Слуги народу". Аргументи за — посилення партійної дисципліни, зменшення політичної корупції.
Насправді введення імперативного мандату, який, до речі, існував і в парламенті попереднього скликання, разом з чистою пропорційною системою з закритими списками нівелює роль рядового депутата і підсилює роль партійних лідерів, що зменшує політичну вагу і парламенту в цілому, адже з кількома керівниками фракцій президентові завжди легше домовитися, ніж шукати порозуміння з різношерстим парламентом.
Вигнання прогульників та "кнопкодавів" з парламенту
У комплексі з третьої реформою йде і четверта. Влада хоче внести зміни до Конституції, згідно з якими парламентські кнопкодави і прогульники можуть втратити свій мандат. Якщо конкретніше, доведений у суді випадок кнопкодавства і пропуск третини засідань Ради протягом однієї сесії без поважної причини (наприклад, відрядження, хвороба) прямо веде до вигнання парламентарія з-під купола Ради.
Втім, як відомо, в нашій країні можна добути практично будь-який документ, в тому числі і довідку про хворобу, тому вигнання за прогули представляється вкрай малореальною ініціативою, віддає популізмом. Кнопкодавство довести в суді буде теж непросто, враховуючи специфіку української судової системи.
Штрафи за "дармоїдство"
П'ята реформа теж безпосереднім чином стосується робочих обов'язків парламентарів. Внісши поправки в закони про народних депутатів і Регламент Ради, президентська команда хоче "карати гривнею" прогульників засідань Ради та її комітетів.
Тобто навіть один пропущений робочий день парламенту буде підставою для штрафування недбайливих депутатів. Ця ініціатива напевно сподобається виборцям, як, втім, і будь-яка дисциплінарний захід щодо депутатів. Але, враховуючи, що переважна більшість нардепів — люди забезпечені і працюють у Раді не заради зарплати, навряд чи когось можна налякати якимись штрафами за прогули. Та й медичну довідку, що пояснює пропуски, повторимося, для нардепів добути буде нескладно.
Позбавлення від "законодавчого спаму"
Шоста реформа, яку готує влада, — обмеження права законодавчої ініціативи нардепів, для чого доведеться змінювати Конституцію. Як відомо, в попередніх скликаннях Ради мало місце таке явище, як "законодавчий спам", з-за якого Рада була завалена маловажными законопроектами або ініціативами, мало не слово в слово повторюють один одного, але внесеними різними фракціями і нардепами.
Щоб позбутися від спаму, Раді пропонується встановити мінімальну кількість депутатів, які можуть подати законопроект. Тобто з ініціативами окремих депутатів або навіть невеликих депутатських груп може бути буде покінчено. Новела представляється досить спірною, оскільки право законодавчої ініціативи — базове для депутата.
Власне, ця реформа знову-таки спрямована на зниження ваги окремих депутатів і, як наслідок, законодавчої гілки влади в цілому.
Скорочення кількості поправок в закони
Сьомий реформою законодавці хочуть припинити зловживання парламентською процедурою, змінивши закон про Регламент Верховної Ради. Тобто покінчити з практикою, коли важливий законопроект міг блокуватися внесенням мільйона поправок і тому розглядався місяцями.
Вирішити проблему пропонується так: розглядати поправки до законів нардепи будуть, тільки прийнявши окреме рішення з цього приводу. З одного боку, таким чином дійсно можна зменшити можливості для затягування часу. З іншого — часом можна тягнути, і нескінченно голосуючи за можливість внести і проголосувати за поправку.
Крім того, у такому випадку буде набагато легше проштовхнути в законі якусь сумнівну норму.
Внесення поправок не по суті законопроекту
Восьма реформа передбачає зміну Регламенту Верховної Ради щодо поправок до законопроектів, які готуються до другого читання. Зараз за законом заборонено вносити поправки в статті (закони), які не розглядалися в проекті, прийнятому в першому читанні. Тобто якщо в законопроекті в першому читанні йшлося про імпорт арбузов, то у другому читанні вносити поправки про комбайнах в нього не можна. Тепер же влада пропонує скасувати таку заборону.
Напевно, найяскравішим прикладом, що доводить негатив від такої ініціативи, було розгляд закону про аліменти 3 липня 2018 р. Так, після першого читання в нього внесли поправки, які дозволяли структурам одного з українських олігархів тимчасово не платити податки за ввезене обладнання для сонячних електростанцій (!). Рішення з цього приводу так і не взяли, але на проблему невідповідності безлічі поправок і доповнень до законопроектів, в які вони, власне, вносилися, тоді звернули пильну увагу.
Більше уповноважених для Ради та приватні експерти "на допомогу" парламентським
Дев'ята реформа стосується можливості створення Радою консультативно-дорадчих органів та призначення власних уповноважених, так само як сьогодні їх мають уряд і президент (крім уповноваженого з прав людини, якого призначає Рада), для чого потрібно внести зміни в Конституцію.
Аргументація влади в цьому питанні така: надаючи самій собі право плодити допоміжні структури, Рада нібито стане більш суб'єктної в політичній системі, підвищить свій вплив і буде мати можливість розширення своєї експертної бази, залучаючи зовнішніх експертів.
Право ж на залучення позаштатних експертів при існуючому в Раді немаленькому власному експертному управлінні, аналізує кожен законопроект, і зовсім віддає лобізмом. Адже для "правильної" експертної оцінки конкретної ініціативи "слуги народу" можуть залучити потрібний експертний центр.
Викорінення позафракційних нардепів
Десята парламентська реформа стосується створення депутатських фракцій і груп. Проектом змін до Регламенту передбачається, що всі депутати мають бути у фракціях і групах. Тобто позафракційних депутатів пропонується викорінити в принципі. Аргументи такі: самотні депутати — це велика спокуса продати свій голос або не мати голосу взагалі, бо депутат без фракції не може вирішити в Раді жодного питання, реалізувати жодну законодавчу ініціативу.
Цей законопроект йде в комплексі з іншими ініціативами, змінюють виборчу систему на пропорційну вводять імперативний мандат для нардепів. Втім, при відсутності мажоритарки та імперативний мандат депутатів-позафракційників в принципі не повинно бути в парламенті. Так що практичного сенсу забороняти позафракційних в законі про Регламент у разі впровадження вищезгаданих реформ не буде.
Народ — законотворець
Одинадцята реформа стосується змін до Конституції, що надають народові право законодавчої ініціативи. Сьогодні подавати закони можуть тільки народні депутати, Кабмін і президент. Нова влада пропонує внести в цей перелік "народ України".
Ніяких деталей щодо необхідного для "народного" законопроекту кількості людей, що його підтримують, або інших умов для подання такої ініціативи в Раду в тексті проекту змін до Конституції немає. Відповідно, потрібен закон про народної законодавчої ініціативи, і від того, яка процедура там виписана, буде зрозуміло, як ця норма буде працювати і буде працювати взагалі.
Тим не менш, можна припустити, що потрібні президенту або нардепам законопроекти вони де-юре зможуть подати через представників від народу, таким чином легітимізувати "волею народу" деякі сумнівні ініціативи.
"Прозора" Рада і коментарі до законів на сайті
Дванадцята реформа стосується забезпечення відкритості та прозорості діяльності. Досягти цього влада планує, внісши зміни в законодавство і дозволивши українцям законопроекти, представлені на сайті парламенту. Крім того, публікувати на порталі парламенту і депутатські запити разом з відповідями на них. Також у Раді хочуть перемогти паперову тяганину, переклавши весь законодавчий процес в електронну форму. Від коментування законопроектів та депутатських запитів, як видається, краще утриматися, інакше сайт Ради має вагомі шанси перетворитися на "смітник" з нескінченним потоком лайки, образ та ненормативної лексики, які хтось повинен буде регулярно підчищати, до того ж коментування законодавчих ініціатив нардепів цілком достатньо і в соцмережах. Крім того, фахівці з кібербезпеки сайтів попереджають, що через механізм коментарів в роботу сайту Ради можуть втрутитися хакери, таким чином взагалі "поклавши" парламентський портал.
Таким чином, якщо Зеленському і "Слуги народу" вдасться реалізувати весь пакет змін в Конституцію і Регламент, названий "парламентською реформою", то українська законодавча влада буде дещо більше нагадувати російських і білоруських колег, де "парламент — це не місце для дискусій", а функція законодавців обмежується штампуванням запропонованих виконавчою владою законів.
Після реформи Зеленського Верховна Рада стане менше, значення рядового депутата, обмеженого імперативним мандатом, забороною на особисту законодавчу ініціативу і волею партійного керівництва, прагне до нуля. Є великий ризик перетворення Верховної Ради на майданчик для популізму, з одного боку, і слухняний законодавчий принтер для президента — з іншого.