Віктор Замятін: Вигаданий Зеленським Конгрес місцевих влад може зібратися лише один раз
Навіщо Банкова створює Конгрес місцевих та регіональних влад та чи зможе нинішня влада впровадити інститут префектів замість голів ОДА, "ДС" поговорила з директором політико-правових програм Центру Разумкова Віктором Замятіним
"ДС" Президент Володимир Зеленський анонсував створення Конгресу місцевих і регіональних влад, який буде "майданчиком для діалогу та рішень". Які саме рішення хотіла б Банкова отримати від нового органу, і чого таким чином хочуть добитися в Офісі президента?
В.З. Орган із такою назвою, тобто Конгрес місцевих та регіональних влад, існує в Раді Європи. Тому я думаю, що люди, які проектували те, про що говорили Володимир Зеленський та керівник Офісу президента Андрій Єрмак, просто скопіювали назву на цьому етапі. Що далі входитиме в дизайн — мені сказати важко. Поки ми знаємо, що новий орган має бути при президенті, як і Рада регіонів, яка мала різну назву в різні часи. Суть його, втім, завжди схожа: при президенті збирається якесь коло, яке глава держави вважає представниками регіонів, і воно формулює і намагається знайти вирішення якихось проблем. У нашому випадку в такому органі спроектовано дві палати та заявлено, що в них будуть представлені інтереси громад, і тут в мене виникає великий сумнів, оскільки я ніде не бачив положення про те, які повноваження нового утворення, як вони суміщаються із конституційними повноваженнями органів влади та місцевого самоврядування. Невідомо і те, хто та на яких підставах обиратиме чи делегуватиме людей, як отримають місця у двох палатах цього конгресу. Незрозуміло, яку політичну та правову вагу матимуть рішення новоствореного органу, адже його нема в жодному нормативно-правовому акті.
"ДС" Та й вплив нової структури передбачити важко…
В.З. Так, виникає враження, що ми отримаємо чергову консультативно-дорадчу структуру, яка буде настільки впливовою, наскільки це буде вигідно тому ж Єрмаку, або комусь іншому на його місці. Тобто на першому засіданні нової структури може відбутися традиційне обговорення сприяння інвестиціям в регіонах, обговорення різноманітних проектів і так далі, а чи буде друге засідання — ми не знаємо. Практично при кожному українському президенті створювались якісь консультативно-дорадчі органи, і більшість із них провели одне-два засідання, а Рада регіонів від початку діяла за такою схемою: президент або його довірена особа роздавала вказівки головам ОДА, такий формат започаткував ще Леонід Кучма.
"ДС" Петро Порошенко започаткував децентралізацію та спробував замінити голів місцевих адміністрацій префектами — не вийшло, тепер те саме намагається зробити Зеленський. Навіщо він це робить та чи вийде завершити почате попередником?
В.З. Розмова про префектів дійсно набула практичного оформлення у 2015 році, коли почали розробляти концепцію створення префектур та відповідний закон. Те, що тоді це так і не завершили, доводить, що це непроста робота, в тій Верховній Раді якщо і можливо, то дуже важко було набрати необхідні для зміни Конституції 300 голосів. В нинішньому скликанні Ради ця проблема є не менш гострою. Звісно, можна припустити, що знайдуться люди, які напишуть бездоганно чистий законопроект, так само бездоганно чисті пропозиції змін до Конституції, і знайдеться певна кількість депутатів, які за це проголосують. Але практично я в цьому не переконаний, особливо з урахуванням нинішньої політичної ситуації, та й стосовно якості законопроектів є великі сумніви.
"ДС" Як ви вважаєте, чи виправдає себе в Україні інститут префектів, який ми хочемо запозичити з Франції?
В.З. У Франції префект є чиновником дуже високого рівня, який має повноваження призупиняти дію рішень місцевої влади, подавати судові запити і так далі, в різні часи вони виконували різні функції, у тому числі частково прокурорські. Ми наразі не знаємо, яким саме функціоналом планується наділити українського префекта, хто та як його призначатиме, кому він підпорядковуватиметься, кому буде підзвітним.
Тобто невідомо, яку мету зараз у питанні префектів ставить перед собою Банкова: підпорядкувати собі місцеві еліти та органи місцевого самоврядування, чи вона все-таки хоче досягти якогось компромісу з регіональними елітами, які за результатами місцевих виборів продемонстрували дуже великий вплив.
"ДС" Як Ви вважаєте, анонс Конгресу місцевих та регіональних влад, про який заговорив Зеленський, та створення інституту префектів пов'язані між собою? Якщо так, то яким чином?
В.З. Це дві різні складові одного процесу. З одного боку, інститут префектів та префектур — це правовий інститут. В будь-якому разі, в той чи інший спосіб його буде створено і чітко виписано його статус, права та можливості (не будемо говорити, коли саме і за якого президента). А Конгрес місцевих та регіональних влад — консультативно-дорадчий орган, який жодних повноважень не може мати в принципі, просто майданчик для обговорення проблем, і в кращому разі — для пошуку рішень.
"ДС" Є думка, що Конгрес місцевих рад — крок до двопалатного парламенту, який планував запровадити ще Леонід Кучма. Як Ви вважаєте, це можливо?
В.З. Це речі різних масштабів та різних рівнів. До двопалатного парламенту треба готуватися та готувати до цього суспільство, збирати авторитетні колективи, щоб вони напрацьовували відповідні моделі, і це довга і непроста робота, і я не бачу, щоб нею хтось зараз займався. Конгрес може стати хіба що демонстрацією першого кроку в цьому напрямку.
"ДС" Серед інших законодавчих змін у місцевому самоврядуванні зараз обговорюють і запровадження місцевих референдумів. Як їх може використати на свою користь влада, і що потрібно зробити, щоб вони не стали інструментом розколу в руках сепаратистів?
В.З. Щоб виключити небезпеку сепаратизму, потрібно просто написати якісний проект, в якому повинні бути "зашиті" всі необхідні баланси й неможливість зловживання ним як інструментом влади. Я б сказав, що в нашій ситуації місцеві референдуми стали б дуже потрібним інструментом для вирішення цілої низки регіональних проблем. Якщо ж влада розглядатиме місцевий референдум як таку собі "іграшку", то вона буде намагатися використовувати його на свою користь, незалежно від того, як саме буде прописаний закон. Це не залежить від прізвища президента, адже можна залишити багато недомовок, які дозволятимуть подвійне, а то й потрійне трактування змісту прийнятого документа.
