Вперед, машино! Чи вдасться розігнати економіку законом про локалізацію

Серед авторів проєкту закону №3739 "Про внесення змін до Закону України "Про публічні закупівлі" щодо створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості" лідери більшості парламентських фракцій та керівники профільного комітету, який, до речі, 15 липня рекомендував ухвалити документ у першому читанні. Тому він має всі шанси стати законом. Розберемося, у чому суть локалізації і що вона дасть Україні.

Ініціатива розрахована на 10 років і в принципі дуже проста. З 1 січня 2021 р. продавці 88 видів промислових товарів і транспортних засобів зможуть змагатися за державні або муніципальні замовлення, якщо їхні товари бодай на 25-40% вироблені в Україні. Така умова допуску на систему ProZorro передбачена для залізничного і міського транспорту, комунальної техніки та продукції енергетичного машинобудування. Відсоток локалізації відрізняється залежно від предмета закупівлі" та з 2024 р. відповідно збільшується ще на 15%.

Таким чином передбачається завантажити вітчизняних машинобудівників і стимулювати іноземні компанії розміщувати в нашій країні виробничі потужності. Під локалізацією, уточнимо, розуміється питома вага проміжних товарів, робіт і послуг вітчизняного виробництва. Звичайно, щоб виконати цю умову, іноземцям не обов'язково будувати в Україні завод, можна просто купити тут комплектуючих на потрібну суму, а це теж плюс нашій промисловості.

Утім, у такої ідеї знайшлося й чимало критиків як всередині країни, так і за кордоном. Місцеві експерти, в основному прихильники неоліберальних поглядів, угледіли в пропонованій нормі загрозу конкуренції, а отже, перевитрати бюджетних коштів через можливе подорожчання машинопродукції, яку купує держава. Також скептики бояться можливих зловживань і посилення бюрократії, хоча у Федерації роботодавців України (ФРУ) вже заявили, що з паперами бізнес впорається.

Занепокоїлися і міжнародні партнери, причому найбільш резонансну заяву зробив глава представництва ЄС в Україні Матті Маасікас, назвавши вимогу про локалізацію при держзакупівлях "істотним порушенням" принципів рівного ставлення і недискримінації у взаємній торгівлі. Якщо придивитися, то скептицизм деяких українських експертів можна пояснити теоретичними передумовами і недовірою до чиновників, а ось позиція іноземців цілком прагматична.

Примітно, що і те й інше можна пояснити одним зауваженням. Обробна промисловість, зокрема машинобудування, здатна давати продукцію з високою доданою вартістю, забезпечувати зростаючу віддачу від розширення виробництва, а значить і приносити більший заробіток країні, яка спеціалізується на ній. Безумовні прихильники вільного ринку з експертних кіл вважають вільну торгівлю саму по собі прекрасним результатом, тому проти обмежень, а от досвідчені торгові партнери України, через вказані вище причини, насамперед хочуть продавати технологічну продукцію, машини, і тому теж проти обмежень на нашому ринку.

Але щоб зважити всі за і проти, завжди варто звернутися до першоджерел, послухати практиків. Тому 15 травня "ДС" відвідала в Києві круглий стіл "Локалізація в машинобудуванні: як Україні перемогти у конкуренції". Тут зібралися розробники законодавчої ініціативи — голова комітету Верховної Ради з питань економічного розвитку Дмитро Наталуха та його заступник Дмитро Киселевський, доктор економічних наук, голова правління CMD-Ukraine Ігор Гужва. В роботі круглого столу взяли участь заступник міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, торгпред України Тарас Качка, економісти, юристи і, звичайно, представники бізнесу – керівники Федерації роботодавців України та виробничники з топ-менеджменту вітчизняних машинобудівних підприємств.

Захист маленьких

Для всіх, хто цікавиться світовою історією, не буде відкриттям, що найбільші економіки світу – від США і Німеччини в XIX ст. до "азіатських тигрів" у XX ст. – зросли на промисловості. Хоча, можливо, краще сказати навпаки: ці країни, перед тим як розбагатіти, виростили свою промисловість, і про це замислюються далеко не всі. Виростили – не просто фігура мови. В англійській мові був термін "захист дитячих галузей промисловості" (infant industry protection), а в німецькій – "виховні тарифи". На початку дискусії Дмитро Наталуха розвинув цю метафору, щоб пояснити важливість захисту національного виробника на сучасному етапі розвитку української промисловості.

"Теоретики вільної торгівлі кажуть нам, що швидка і масштабна лібералізація ринку в країнах повинна бути безумовною, і тому ви якомога раніше повинні випустити свої галузі у світ жорсткої глобальної конкуренції, щоб вони почали нарощувати м'язи... І у ваших інтересах, щоб ваші виробники діяли в умовах максимальної конкуренції, щоб у них був стимул підвищувати свої виробничі здібності для виживання. А протекціонізм приводить до ліні. Але є стимул, а є можливості. Якщо шестирічній дитині дати $50 тис. і сказати: "Будь хірургом — йди роби операцію" або "Обґрунтуй теорію відносності Ейнштейна" — навряд чи у неї це вийде", — сказав голова парламентського комітету з питань економічного розвитку, додавши, що перегини, "коли діти до 50 років живуть з батьками", а держави "до такої міри захищають свої компанії, що вони стають неконкурентоспроможними", не можуть бути аргументом, що протекціонізм в принципі не працює.

Утім, і сучасні розвинені країни застосовують цілий арсенал заходів для захисту своїх виробників (торгові війни тому підтвердження), які, до речі, б'ють і по Україні – учасники дискусії навели чимало прикладів, але про це трохи нижче.

Зростання і зайнятість

Криза лише підкреслює актуальність локалізації як інструменту підтримки промисловості та економіки загалом, вважає Дмитро Киселевський.

"До кінця року близько 250 тис. українців можуть втратити роботу через економічний спад, викликаний коронавирусною кризою. Падіння промислового виробництва за п'ять місяців склало 8,7%, але, що цікаво, падіння переробної промисловості, тобто там, де більша додана вартість, — 15,6%. Виникає питання: чи має можливість Україна, подібно до США чи ЄС, залити свою економіку грошима, щоб припинити економічний спад? Напевно, немає. Тому вимога локалізації є логічним державницьким рішенням на підтримку своєї економіки і громадян в умовах пандемії", — зазначив заступник голови профільного комітету Верховної Ради з питань економічного розвитку.

Однак ситуація ускладнювалась ще задовго до коронакризи, адже частка переробної промисловості у ВВП України, як і в структурі експорту, постійно скорочувалася. Найбільше втратив сектор машинобудування, зокрема, виробництво автотранспортних засобів в 2019 р. становило лише 31,0% від рівня 2012 р. При цьому рівень проникнення імпорту в публічні закупівлі України досягає 38% (в машинобудуванні – усіх 46%), тоді як у світі цей показник в основному коливається в межах 4-8%.

Ігор Гужва як один з експертів, які брали участь у розробці законопроєкту про локалізацію, акцентував увагу на тому, що публічні закупівлі в Україні, на відміну від багатьох розвинених країн, не використовуються як інструмент розвитку промисловості та стимулювання зайнятості. А все тому, що у нас ключовим критерієм при відборі пропозицій є ціна, що не відповідає світовій практиці, коли враховуються, наприклад, життєвий цикл продукції, зайнятість, та ж локалізація або навіть КСВ виробника. Іншими словами, іноземні компанії чи то за рахунок масштабу виробництва, чи через економію на якості продукції можуть знижувати ціну і вибивати українських конкурентів за гроші наших же платників податків. Тож який ефект буде від локалізації при публічних закупівлях? В CMD-Ukraine порахували за допомогою системи Global Trade Analysis Projects (GTAP), яка є світовим інструментом, а в ньому беруть участь понад 100 країн світу, його при розрахунках застосовують США, ЄС, Японія, СОТ.

"ВВП у середньостроковій перспективі буде зростати майже на 4%, з урахуванням мультиплікаційного ефекту продукція переробної промисловості отримає 10,7% зростання, надходження податків до бюджету збільшаться на 8,2%, буде створено близько 62 тис. нових робочих місць", — сказав Ігор Гужва, уточнивши, що норма про локалізацію виробництва допоможе зберегти ще близько 200 тис. робочих місць, які зараз під загрозою закриття.

Таким чином, якщо вивчити ситуацію комплексно, а не тільки порівнювати закупівельні ціни в ProZorro, у разі ухвалення цієї ініціативи держава може як мінімум двічі виграти: і безпосередньо за рахунок податкових надходжень, і опосередковано – завдяки масштабуванню економіки та підвищенню внутрішнього платоспроможного попиту. Чи потрібно говорити, що зайнятість на технологічних виробництвах і підвищення доходів домогосподарств самі по собі є завданнями економічної політики в сучасному суспільстві.

Широкий інструментарій

Але не варто забувати, що принцип локалізації – це тільки один з інструментів підтримки національного виробника і залучення інвестицій в реальний сектор. Є багато інших, які, згідно з успішним досвідом розвинених країн, мають застосовуватися одночасно. У сучасному світі, за даними доктора економічних наук Володимира Панченка, в 80% випадків для підтримки виробників використовуються субсидії (у тому числі експортні), а також тарифні та інвестиційні заходи.

У OECD теж акцентують, що локалізацію варто застосовувати не ізольовано, а у правильному контексті. Серед рекомендацій світових аналітиків, які процитував Ігор Гужва:

- обмежений термін дії вимог, адже, якщо залишати їх занадто довго, можуть виникнути побічні ефекти у вигляді технологічного відставання або подорожчання продукції;

- наявність конкуренції між виробниками всередині країни;

- експортна дисципліна;

- одночасне застосування додаткових стимулів (податкових, фінансових), про що говорилося вище.

З першими двома пунктами все зрозуміло. Нагадаємо, норму про локалізацію при публічних закупівлях у нас пропонується запровадити строком на 10 років. Що стосується конкуренції, то, за підрахунками авторів законодавчої ініціативи, в Україні діють близько сотні виробників, продукція яких підпадає під відповідні вимоги (основні подані у пояснювальній записці до законопроєкту), а ще близько 4 тис. компаній можуть поставляти комплектуючі і запчастини для цих товарів.

На останніх двох рекомендаціях варто зупинитися докладніше. Під експортною дисципліною розуміється просте правило: доступ внутрішнього виробника до держпідтримки залежить від показників експорту, які поступово підвищуються. Класичний приклад – Південна Корея часів Пак Чон Хі. До речі, це дієвий інструмент проти того, чого резонно побоюються багато критиків – технологічного відставання місцевих виробників. Експортна дисципліна допомагає тримати в тонусі, та й успішно тренувати вітчизняні компанії, навіть якщо зовнішня конкуренція на якийсь час слабшає.

"Якщо ви виробляєте продукцію, замовляєте її у свого виробника, вона спочатку може бути і дорогою і не дуже якісною. З часом завдяки вимогам держави вона може ставати більш якісною, більш конкурентною за ціною. І надалі з'являється така вимога, як експортна дисципліна. Тобто на тебе поширюється норма, якщо у тебе певний відсоток експорту", — пояснив Ігор Гужва за круглим столом.

"ДС" уточнила у голови правління CMD-Ukraine, чи є конкретні плани щодо запуску супутніх локалізації стимулів для національних виробників. Ігор Гужва впевнений, що до другого читання в законопроєкті з'явиться норма про експортну дисципліну. Але в одному документі все не пропишеш.

"Якщо говорити про інші стимули, то, наприклад, тим же комітетом і практично тими ж народними депутатами зареєстровано законопроєкт про індустріальні парки. Крім того, є Експортно-кредитне агентство (яке цього місяця має підписати перший контракт. – "ДС"]... Отже, ми за Експортно-кредитне агентство, за локалізацію в держзакупівлях, за індустріальні парки, за безкоштовне підключення до інженерних мереж, за цільові програми", — зазначив експерт.

Ласий ринок

Найважливіші параметри, від яких залежить успіх локалізації в машинобудуванні, – обсяг внутрішнього ринку та потужності українських виробників. З одного боку, вітчизняний бізнес повинен бути готовий забезпечувати потреби публічного сектору, а з іншого – у самої держави та регіональної влади має вистачати замовлень, щоб завантажити місцеві підприємства. Крім того, іноземні компанії тільки тоді захочуть розміщувати потужності в Україні, коли розумітимуть, що зможуть відбити інвестиції і заробити. За таких умов можна досягти основних цілей законопроєкту – розвинути національне машинобудування і залучити в цю галузь іноземні інвестиції.

Як виявилося, в Україні потенційний внутрішній попит значний. "Ми провели опитування ключових замовників, тих, хто планує закуповувати в найближчі п'ять років ці предмети закупівлі. За оцінками, 150 млрд грн передбачається витратити протягом цього періоду", — констатував Ігор Гужва. У свою чергу, Володимир Панченко зазначив, що інвестиційний попит транспортної, енергетичної та комунальної інфраструктури, але вже на наступні 10 років, становить $100 млрд. Тут варто зазначити, що у виготовленні однієї складної продукції на зразок трамвая або тролейбуса беруть участь від 15 до 50 компаній-постачальників, а одне робоче місце в машинобудуванні створює до 10 робочих місць у суміжних галузях – ось де потенціал для зростання зайнятості.

Конкретний приклад навів ще один співавтор законопроєкту, голова Ради Федерації роботодавців України Дмитро Олійник. За його словами, зараз визначаються умови тендерів "Укрзалізниці" на закупівлю 205 електровозів, ціна контракту – $1 млрд. "Ми порахували докладно разом з постачальниками, які можуть бути партнерами в цьому проекті, скільки можна зробити місцевої складової, локалізувати – вийшло 53%", — констатував Олійник. При цьому він акцентував, що такі умови держзакупівель відповідають міжнародній практиці і навів приклад США, які з 2016 р. встановили норму в 60%, а з часом і 85% вартості місцевої складової в предметах закупівлі.

Заступник голови правління, директор з економіки, фінансів та перспективного розвитку ПАТ "Крюківський вагонобудівний завод" Ігор Манаєнков підтвердив, що навіть локомотиви можна робити своїми силами, без допомоги американців, "хоча з ними краще і у них є чому повчитися". Втім, варто відзначити, що, на думку Манаєнкова, з українськими закупівельниками не все так райдужно і проблеми із замовленнями можуть виникнути, але в цілому він вважає законопроєкт про локалізацію "першим кроком до справжньої незалежності України". А говорячи словами Дмитра Олійника, "це декларація про державний економічний суверенітет".

А радник президента АТ "Концерн-Електрон" Юрій Джурик спробував розвіяти ще одне побоювання щодо українського ринку після введення норми локалізації. Формулюється воно просто: а раптом підвищаться ціни. "Наші опоненти говорять, що продукція українських виробників часто буває дорога, а значить, замовник буде купувати за більш високою ціною. Я не згоден. Адже локалізація, навпаки, дасть поштовх до заміни імпортної складової і здешевлення готової продукції. Ось приклад: з початку виробництва громадського транспорту ми закуповували трамвайні візки у наших партнерів з Німеччини, але вони не витримували українських рейок, і нам довелося самим випускати трамвайні візки... Надмірна залежність від імпорту часто створює ситуацію, коли він не доповнює, а пригнічує виробництво. А ми можемо нарешті спрямувати на внутрішній ринок мільярди гривень наших податків, які зараз в економіках різних країн", — сказав Юрій Джурик.

Глобальні суперечки

Що б ми не говорили про теоретичні підстави для таких заходів, як локалізація, або їх переваги для внутрішнього виробника, держави і громадян, є практика, з якою потрібно рахуватися – це прагматична політика наших торгових партнерів, насамперед ЄС. А розклади такі, що більшість розвинених (і не тільки розвинених) країн в тому чи іншому вигляді використовують схожі норми при публічних закупівлях, а також застосовують інші заходи щодо захисту своїх виробників. Так, у США локалізація не закінчується зазначеними вище нормами, держустанови там зобов'язані віддавати перевагу продукції, яка залежно від складності виробу, містить від 40 до 80% місцевої складової. А в Євросоюзі норми щодо локалізації встановлюються Директивою 2014/25/ЄС щодо публічних закупівель за багатьма напрямками – від питної води до транспортних засобів: замовник має право відхилити тендерні пропозиції, якщо менше 50% їх вартості сформовано не в країнах ЄС.

Тарас Качка як торгпред України зазначив, що ідея про перегляд доступу іноземної продукції до держзакупівель давно витала в повітрі, оскільки "ми дуже відкриті в односторонньому порядку для 80% усіх країн", в тому числі і для сусідів Туреччини та Білорусі. "Турецькі компанії часто виграють тендери в Україні, а от українських компаній в Туреччині немає. Те саме стосується і китайського імпорту", — констатував заступник міністра.

Однак він підкреслив, що є список держав, з яким ми домовилися про взаємний доступ на ринки. Це, зокрема, країни ЄС, США, Швейцарія, Норвегія, Японія. Австралія і навіть Молдова, тому нашій владі потрібно бути обережною. "Не можна говорити, що законопроєкт №3739 порушує всі угоди, але можливі певні нюанси, і то щодо конкретних тендерів. Але нам потрібно в діалозі з Євросоюзом показати, що законопроєкт не проти ЄС і це просто спроба врегулювати ту саму проблему, з якою намагається впоратися сам ЄС", — зазначив торгпред.

Тарас Качка також вважає, що головна боротьба за розвиток українського машинобудування почнеться на стадії імплементації цієї законодавчої ініціативи, оскільки є кілька потенційних проблем. По-перше, виконувати деякі замовлення доведеться у співпраці з іноземними виробниками, а для цього українські компанії повинні бути у них сертифіковані. По-друге, багато що залежатиме від того, як замовник, наприклад комунальне підприємство, пропише технічне замовлення. І по-третє, можуть бути незадоволеними і виробничі держпідприємства, якщо знадобиться закупити обладнання, що підпадає під вимогу локалізації, але не випускається в Україні. Хоча розробники законопроєкту, нагадаємо, запевняють, що вся ця продукція у нас випускається.

А що стосується відносин з міжнародними партнерами, то керівник практики міжнародної торгівлі юридичної фірми "Ільяшев і Партнери" Олена Омельченко повідомила два основних меседжі – один негативний, а другий швидше позитивний. Перший полягає в тому, що захист національного виробника завжди викликає тиск з боку партнерів, і країни, яким надано вільний доступ до ринку українських держзакупівель, будуть боротися за нього. Звичайно, найкращим варіантом було б домовитися, особливо з ЄС. Але якщо не вийде, то варто готуватися до арбітражу. А позитив у тому, що це не перешкода впровадженню Україною принципу локалізації, принаймні на кілька років. "Якщо ж ЄС все-таки звернеться в арбітраж (в рамках Угоди про асоціацію або як учасник угоди СОТ про держзакупівлі — "ДС"), то в будь-якому випадку є інструменти, які дадуть можливість вести переговори між державами. І як мінімум років п'ять дана ініціатива (вимога щодо локалізації. — "ДС") буде працювати. Надалі, якщо арбітраж визначить, що Україна порушила ту чи іншу операцію, нашу країну зобов'яжуть привести своє законодавство у відповідність з міжнародними договорами", — пояснила Олена Омельченко.

Утім, на проблему міжнародної торгівлі можна подивитися і трохи під іншим кутом. Точніше, на торгівлю з ЄС. Генеральний директор ФРУ Руслан Іллічов, проаналізувавши історію закупівель на ProZorro, прийшов до несподіваного висновку: зараз і європейські, і українські компанії програють на тендерах турецьким і китайським.

Тому українська локалізація в інтересах європейців. У нашій машинобудівній продукції міститься безліч європейських компонентів. Більше того, вітчизняні виробники купують європейське обладнання для своїх заводів, тому законопроєкт вигідний європейцям. "Якраз закон про локалізацію підтягує інтереси європейських компаній. Тому що "Пожмашина" закуповує на шасі Man або комунальна техніка збирається на шасі "Мерседеса" і так далі", — уточнив Іллічов.