Рада Національного банку України: 5 років на варті інституційної незалежності центрального банку

За ці п’ять років змінилося три Голови Національного банку, три Прем’єр-Міністри України та чотири Міністри фінансів. По два-три рази змінювалися склади наглядових Рад державних корпорацій.

 Слід нагадати, що чинний склад Ради Національного банку розпочав свою роботу після майже дворічного періоду відсутності у державі такого важливого конституційного органу як Рада Національного банку. При цьому економічна ситуація у державі тоді багатьом здавалася майже безнадійною – економіка і банківська система тільки-но пережили руйнівний шторм, і навіть паростки змін на краще були ще надто слабкими. Приміром, у глобальному рейтингу конкурентоспроможності Всесвітнього економічного форуму 2016 — 2017 років, Україна за критерієм надійності банківської системи посіла останнє 138 місце серед 138 країн, які брали участь у цьому рейтингу.

 Ми пишаємося тим, що від початку роботи вся діяльність новоствореної Ради Національного банку була спрямована на підтримку дій регулятора щодо виконання законодавчого мандату Національного банку – досягнення та підтримки цінової та фінансової стабільності в Україні. До речі, першими прийнятими Радою рішеннями, стали рішення щодо розроблення Основних засад грошово-кредитної політики та здійснення контролю за її проведенням (листопад 2016 року). Саме нинішнім складом Ради запроваджено перехід до нового монетарного режиму – інфляційного таргетування.

За 2016-2021 роки ми провели понад 60 засідань, за результатами яких ухвалили близько 250 рішень. Ключовими документами, які щороку ухвалювалися Радою Національного банку були Основні засади грошово-кредитної політики на наступний рік та середньострокову перспективу, кошторис адміністративних витрат Національного банку України, підтверджена зовнішнім аудитом консолідована фінансова звітність Національного банку України. Рада також схвалила Стратегію монетарної політики НБУ, яка забезпечує послідовність монетарної політики та незмінність її цілей та принципів.

З 2016 року Рада 10 разів заслуховувала Правління з питань виконання Основних засад грошово-кредитної політики, у тому числі щоквартально у 2017-2018 роках. За результатами надавалася відповідна оцінка діяльності Правління та рекомендації Правлінню та Уряду України. Згодом було прийнято рішення розглядати ці питання двічі на рік, пізніше – раз на рік.

Серед інших питань, які знаходилися у полі зору та розглядалися Радою були питання щодо стану валютного ринку, розвитку банківської системи, впливу політики державних запозичень та податкової політики на стан грошово-кредитної сфери України, стану кредитування в Україні, нових тенденцій у реалізації режиму таргетування інфляції та його особливостей у країнах із середніми та низькими доходами, вивчення світового досвіду економічного зростання в інших країнах, особливостей розвитку макропруденційного регулювання в Україні, методів та форм прогнозування макроекономічних показників економічного і соціального розвитку України, політики НБУ щодо державних банків та її впливу на ефективність монетарного трансмісійного механізму.

Окрема робота здійснювалася за напрямом нагляду за системою внутрішнього контролю НБУ та кошторисним процесом. У фокусі уваги Ради були питання затвердження та дотримання показників кошторису адміністративних витрат НБУ, нагляду за системою внутрішнього контролю НБУ (СВК) та діяльністю внутрішнього аудиту. Саме Радою розроблено критерії оцінювання надійності та результативності системи внутрішнього контролю та ініційовано щорічне звітування Правління щодо стану СВК, налагоджене регулярне звітування підрозділу внутрішнього аудиту та порядок ескалації проблемних питань виявлених ними.

До речі, місія МВФ з оцінки захисних механізмів НБУ в лютому 2019 року відзначила активне виконання Радою та її дорадчими органами своїх повноважень.

За ці п’ять років по суті з нуля було створено і розбудовано інституційні засади корпоративного управління Національного банку. В окремі роки працювало три робочі консультативні органи: Аудиторський комітет; Комітет з питань грошово-кредитної (монетарної) політики та фінансової стабільності; Комітет з питань етики, оплати праці і кадрових призначень. Значний позитивний внесок в роботу Ради у свій час зробили її дорадчо-консультативні органи: Вища Експертна Рада та Громадська колегія (до 2019 року). Таким чином, підготовка найважливіших рішень Ради здійснювалася із залученням провідних фінансових та економічних експертів.

Слід пам’ятати, що серед конституційних органів України Рада Національного банку України має особливе завдання – розробку Основних засад грошово-кредитної політики. Цим визначається місія Ради Національного банку України як найвищого органу монетарної влади в Україні. І всі роки своєї діяльності ми намагалися створити надійний фундамент злагодженої роботи Уряду і Національного банку України.

Ще одна особливість про яку стараються не згадувати: основні засади грошово-кредитної політики України, а не окремо взятої інституції, зокрема НБУ. І приймають її делеговані Президентом та Парламентом країни члени Ради НБУ.

До слова, держава має відчутний ефект від діяльності Ради, який можна оцінити не лише якісними показниками, але й кількісними. Так, виконуючи рекомендації Ради, Правління переглянуло процедури формування та використання резервів власного капіталу і, як результат, вивільнення капіталу становило: у 2017 році 2,1 млрд. грн. та 5,2 млрд грн у 2019 році, що збільшило обсяг прибутку, який спрямовується до Державного бюджету України. Рада під час розгляду кошторису адміністративних витрат Національного банку зменшувала планові обсяги витрат, зокрема оптимізація по роках становила: 2017 рік – на 332 млн. грн., 2018 рік – на 1,4 млрд. грн., 2019 рік – на 590 млн грн., 2020 рік – на 451 млн грн., 2021 рік – на 103 млн грн. Оптимізація витрат узгоджувалась з Правлінням Національного банку керуючись критеріями їх обґрунтованості та відповідності функціоналу Національного банку.

При цьому, дії Ради жодним чином не обмежували фінансову незалежність НБУ. Правління мало достатні фінансові ресурси, необхідні для виконання його функцій, реалізації відповідних програм та забезпечення належного рівня оплати праці співробітників, що підтверджувалось звітами про виконання кошторисних показників.

Водночас упродовж усієї каденції Ради майже безперервно змінювалося профільне законодавче поле. За нашими розрахунками, з 2015 по 2021 рік до Закону про Нацбанк зміни вносилися близько 30 разів. Хоча для роботи Національного банку важлива інституційна, організаційна та законодавча стабільність. Важко працювати в нормальному режимі, якщо постійно очікуєш на чергову зміну тієї чи іншої законодавчої норми. Тому особисто я переконаний, що слід припинити перманентні зміни до Закону про Нацбанк та забезпечити законодавчу стабільність.

Натомість Закон України про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань діяльності Національного банку України (реєстр. номер законопроекту №5850), прийнятий у другому читанні та в цілому 19 жовтня 2021 року, може похитнути баланс повноважень та відповідальності як на рівні корпоративного управління в Національному банку, так і призвести до розбалансування державної економічної політики в цілому.

На мою думку, вищезазначені зміни до Закону України "Про Національний банк України" значно посилюють тенденції до зниження рівня підзвітності Національного банку. Зокрема, з повноважень Ради Національного банку виключається здійснення аналізу впливу грошово-кредитної політики України на стан соціально-економічного розвитку України та розроблення пропозицій щодо внесення відповідних змін до неї (стаття 9 Закону України "Про Національний банк України") та надання рекомендацій Правлінню Національного банку, виконання яких є обов’язковим. Це суттєво обмежує повноваження Ради Національного банку як конституційного органу, який відповідає за здійснення контролю за проведенням грошово-кредитної політики, щодо здійснення всебічного аналізу діяльності Національного банку та ініціювання змін до грошово-кредитної політики НБУ у разі виявлення її незбалансованого впливу на показники соціально-економічного розвитку України.

При цьому, передбачена проектом Закону заборона Раді Національного банку "втручатись у діяльність Голови Національного банку та заступників Голови Національного банку при виконанні ними своїх обов’язків та повноважень" фактично позбавляє Раду Національного банку можливості ефективно виконувати визначені Законом повноваження, оскільки будь-яке її рішення може бути трактоване як втручання у діяльність Голови та/або заступників Голови Національного банку. Крім того, Голова НБУ є членом Ради НБУ. 

Передбачені зміни Закону України "Про Національний банк України" також виключають зобов’язання Національного банку щодо а) надання Кабінету Міністрів України щокварталу інформації про безготівкову емісію у відповідному періоді; б) проведення взаємних консультацій з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку; в) щорічного подання Президенту України та Верховній Раді України інформації про розрахунок частини прогнозованого прибутку до розподілу двічі на рік; г) підтримки економічної політику Кабінету Міністрів України, якщо вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України.

Вищезазначені зміни до законодавства створюють ряд викликів для діяльності Ради Національного банку, які потрібно вирішити у найближчому майбутньому. Серед них – необхідність визначення чіткого периметру відповідальності Ради, включаючи повноваження у сфері формування незалежної грошово-кредитної політики, забезпечення ефективного контролю за її проведення, а також засобами і методами її здійснення та бюджетно-кошторисного процесу.

На мій погляд, мають бути внесені зміни до Закону України "Про Національний банк України" в частині перегляду вимог до норми формування загальних резервів, що дозволить збільшити частину прибутку Національного банку, яка підлягає перерахуванню до Державного бюджету України.

Окрім того, мають бути переглянуті норми Закону в частині їх приведення у відповідність до Конституції України, статтею 100 якої визначено, що Рада Національного банку України розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням. Натомість у Законі відповідну норму Конституції інтерпретовано як "Рада Національного банку розробляє Основні засади грошово-кредитної політики на підставі пропозицій, наданих Правлінням Національного банку". Ні про які пропозиції в Конституції України мова не йде. Маємо свого роду парадокс – Рада не може втручатись в діяльність Правління НБУ, а також окремо Голови та його заступників, а Правління має підстави втручатись в конституційні повноваження Ради.

Я повністю поділяю думку, чи навіть формулу: Національний банк = Рада НБУ + Правління НБУ. Лише злагоджена робота Ради та Правління спроможні забезпечити справжню інституційну незалежність центрального банку. Переконаний, що абсолютизація повноважень одного з складників вищезазначеної формули може призвести до непередбачуваних негативних наслідків для Національного банку як інституції, а отже і для країни в цілому.

Замість епілогу

У першому Статуті Банку Англії 1694 року, схваленому монаршими особами – королем Вільямом та королевою Марі – було визначено мету його створення – "сприяння суспільному добробуту та користі для людей". За понад три століття, що минули, законодавство Великої Британії з питань діяльності центрального банку неодноразово змінювалося, однак вищезгадана мета і сьогодні залишається невід’ємною складовою діяльності центрального банку та відображена у його сучасній місії – "сприяння добробуту громадян Об’єднаного Королівства шляхом підтримки цінової та фінансової стабільності".

Сьогодні ми не повинні мурувати стіни навколо незалежності Національного банку, натомість маємо проводити політику з упередження кризи державних фінансів та спільно з Урядом координувати реалізацію державних програм, спрямованих на активізацію економічної активності в країні. Завданням центрального банку має бути створення таких умов, за яких фіскальна політика матиме можливість виконати свою стабілізуючу роль в економіці. Для цього потрібно наповнити Меморандум між Урядом та Національним банком практичним змістом та суворо вимагати його виконання.

Подальша конструктивна взаємодія монетарної та фіскальної політики має стати ключовим завданням на майбутнє та фактором успіху державних антикризових програм. Акцентом такої взаємодії має бути створення умов для ефективного перерозподілу доходів через бюджетні механізми, формування ємного внутрішнього ринку та стимулювання нових інвестицій у розширення виробничого потенціалу національної економіки за напрямами, що мають найбільший мультиплікативний ефект для економічного зростання та зайнятості.

Потребує актуалізації також питання координації монетарної політики Національного банку з урядовою політикою з управління державним боргом. Роль Національного банку не повинна зводитись лише до технічного супроводження операцій із розміщення державних облігацій, але й приділяти увагу вартості державних запозичень. Активна політика Національного банку з регулювання ліквідності на ринку державних цінних паперів сприятиме вивільненню банківських ресурсів, задіяних у фінансуванні дефіциту державного бюджету, для потреб кредитування бізнесу та буде найкращою відповіддю на ризики фіскального домінування, фантомні спогади про яке досі не дають спокою апологетам інфляційного таргетування.

Стійкий розвиток економіки на основі потужного внутрішнього ринку формуватиме надійну податкову базу державних фінансів, що в свою чергу, забезпечить можливість ефективного застосування фіскальних важелів з метою справедливого перерозподілу доходів у економіці та зниження рівня соціальної нерівності.

З огляду на вищезазначене, вважаю, що широка дискусія щодо монетарної політики Національного банку має продовжитися переглядом нашої Стратегії монетарної політики, яка має бути актуалізована відповідно до сучасних викликів, як глобальних, так і внутрішніх. Ми маємо зрозуміти, що в умовах загострення ризиків глобальної епідеміологічної ситуації, фактична самоізоляція країн, національний протекціонізм і захист національних інтересів кожного в своєму домі, вимагають і від нас підвищити роль держави у формуванні нових підходів до монетарної політики, в тому числі визначити нову роль НБУ. Створення постійно діючої платформи для обговорення монетарної політики Національного банку суттєво посилило б роль Національного банку в економічних процесах у державі та рівень довіри до його політики. Реалізація цієї ініціативи з представниками різних категорій стейкхолдерів (із можливістю посилення регіонального фокусу) буде відповідати кращим міжнародним практикам відкритості діяльності центральних банків та сприятиме виробленню рішень, які дають оптимальну відповідь на виклики, що стоять перед національною економікою, та відповідають інтересам суспільства.

Богдан Данилишин, Голова Ради Національного банку України з 25 жовтня 2016 року