П'ятирічку за три роки. Навіщо Україні розписувати трирічний бюджет
Що сталося?
Кабмін схвалив концепцію управління державними фінансами, яка передбачає запровадження середньострокового бюджетного планування на три і більше роки. Міністр фінансів Олександр Данилюк заявив, що це дуже важливий документ, оскільки вводить практику прийняття середньострокових бюджетних декларацій і змінює політику управління державним боргом.
Як це буде працювати?
За задумом Мінфіну, в середньостроковій бюджетної декларації будуть визначені основні прогнозні і цільові макропоказники, основні завдання бюджетної і податкової політики, максимальні розміри видатків бюджету (загальні і для кожного міністерства і відомства). В законі будуть закріплені обмеження дефіциту бюджету, зовнішнього боргу, витрат і т. д.
Очікується, що уряд буде залучати Верховну Раду до планування бюджету на більш ранніх стадіях.
Чого це дозволить досягти?
Мета впровадження нової системи — підвищити ефективність управління державними фінансами, домогтися чіткості цілей розвитку та ключових показників ефективності, розподіляти бюджетні ресурси відповідно до пріоритетів розвитку в середньостроковій перспективі.
За задумом авторів реформи, це дозволить більш ефективно витрачати державні кошти — буде здійснений перехід від утримання закладів до надання якісних державних послуг. Також це має підвищити якість та ефективність адміністрування податків і зборів та рівня дотримання податкового законодавства.
Що буде зроблено вже в цьому році?
В поточному році буде прийнята бюджетна декларація на 2018-2020 рр.., в якій буде закріплені пріоритети бюджетної політики та граничні обсяги витрат. Міністри будуть представляти Верховній Раді взяті на себе цілі і звітувати про їх досягненні.
Повинен бути розроблений і прийнятий закон "Про державне стратегічне планування" та розроблена стратегія податкової системи.
Які проблеми потрібно вирішити для реалізації цього нововведення?
Мінфін визнає, що для впровадження його ініціативи потрібно вирішити проблему непередбачуваності бюджетної і податкової політики: зараз платники податків не знають, в якому розмірі їм доведеться платити податки у наступному році, а міністерства — якими сумами вони будуть розпоряджатися. Також для впровадження системи довгострокового планування необхідно зміцнити зв'язок між бюджетними програмами та пріоритетами розвитку економіки — зараз обмежені ресурси фактично використовуються неефективно.
Що думають з цього приводу експерти?
Заступник директора Центру економічної стратегії Марія Репко:
Зараз, розподіляючи бюджетні кошти, держава планує свою діяльність тільки на рік. Це означає, що тільки на рік плануються закупівлі ліків, будівництво інфраструктурних об'єктів, програми з освіти і науки. Але процеси в реальності займають набагато більше часу — за рік не встигнуть вирости всі школярі, за рік неможливо з нуля побудувати нові дороги або порти, за рік не можна вивести українські університети в топ світових рейтингів або довести до комерційного використання методику реабілітації після інфаркту.
Як правило, державні інфраструктурні проекти масштабні і довгострокові. При цьому розпорядники коштів не можуть бути впевненими в тому, що на наступний рік отримають необхідне фінансування, а отже, не можуть сформувати замовлення і гарантувати постачання. Ефективність використання коштів суттєво знижується. Цікаво, що розпорядники часто не вибирають навіть те, що закладено у фінансуванні на поточний рік. Середньострокового планування вимагають такі важливі для якості життя людей програми, як профілактика, вакцинація, програми в освіті і пр.
Економія бюджету від запровадження середньострокового планування також може бути суттєвою. Воно підвищує ефективність бюджетних витрат — розпорядники коштів або депутати вже не можуть просто так на рівному місці збільшити фінансування програми, тому що їм знадобилися гроші, — вони зобов'язані пояснити відмінності від плану.
Планування припускає постановку цілей — це те, чого зараз гостро не вистачає бюджетування. Цільове бюджетування — це коли кожна бюджетна програма орієнтована на конкретну середньострокову мету розпорядника коштів і кожна програма має чіткі показники продукту та результату, прив'язані до цієї мети. Наприклад, якщо мета Моз — знизити дитячу смертність, бюджетною програмою може бути вакцинація, а продуктом (показником виконання програми) —кількість вакцинованих дітей, відсоток вакцинованих дітей від загальної кількості, або інші подібні індикатори. Важливо, щоб вони були вимірними, орієнтованими в часі, відображали результат для суспільства, а не внутрішні процеси в держорганах, як це відбувається сьогодні (наприклад, індикатором у програмі зараз може бути кількість написаних листів або виданих розпоряджень).
Середньострокове планування допоможе визначитися, для чого держава здійснює і фінансує ту чи іншу діяльність, дійсно на це потрібно саме стільки ресурсу, скільки закладено в бюджеті, яких показників можна досягти, використовуючи цей ресурс. А бюджетування на кілька років вперед дає потужний поштовх державним інвестиціям.
Економічний експерт Олександр Охріменко:
Трирічне планування — це європейська практика, але для України вона малозастосовна, оскільки в наших умовах важко щось планувати навіть на один рік. Років через 10, коли українська економіка стабілізується і буде економічне зростання, можна перейти і до середньострокового планування.
Планування на середньострокову перспективу знайде своє застосування, якщо ми будемо розуміти, який тренд розвитку української економіки станемо просувати. Нам треба визначитися, що ми будемо в перспективі продавати і купувати, тобто яке місце ми посідаємо у структурі світової економіки. Наприклад, ми захочемо стати житницею Європи, Азії чи Африки і, відповідно, будемо робити наголос на розвитку аграрного сектора, і для цього будемо створювати сільському господарству режим найбільшого сприяння. Або будемо робити упор на розвиток окремих секторів промисловості, наприклад авіабудування. В такому випадку потрібно буде реалізовувати довгостроковий проект підтримки авіабудування. Або третій варіант: ми захочемо стати транзитною державою — будемо будувати швидкісні залізничні магістралі через всю країну, платні автобани.
Для реалізації обраного тренда і стане в нагоді середньострокове планування, коли необхідні для цього інструменти закладаються в бюджет відразу на декілька років поспіль. Це буде корисно і для бізнесу, оскільки тоді він зможе планувати, куди вкладати гроші.
Але у нас такий тренд розвитку економіки не обраний, а розвиток відразу кількох фронтів ми не потягнемо. Тому такий інструмент, як середньострокове бюджетне планування, у нас буде просто лежати без діла. Єдина вигода буде для тих, хто стане пиляти бюджети на його впровадження.
Радник президента Асоціації українських банків Олексій Кущ:
Перехід на трирічне бюджетне планування — це правильний крок, зроблений у хибному напрямку... З одного боку, такі плани потрібні для розширення інвестиційного планування зовнішнім і внутрішнім інвесторам. По ідеї бюджетні резолюції і безпосередньо державний бюджет повинні формуватися виходячи з параметрів, закладених у цих планах.
Але для того щоб це стало реальним інструментом, а не черговий фікцією, потрібно: 1) таргетування інфляції на три роки, причому не тільки споживчої, але й промислової, а для цього потрібно формувати трирічну політику з базових тарифів (ж/д перевезення, перевалку в портах, тарифи на електроенергію, ціни на природний газ); 2) таргетувати обмінний курс гривні, адже в умовах імпортозалежною і бівалютного економіки без визначення курсового коридору всі плани можна відправити у кошик для сміття; 3) сформувати незмінну на найближчі три роки податкову політику з мораторієм на зміни.
Очевидно, що всі три пункти не будуть забезпечені навіть у частині прогноз споживчої інфляції на найближчі три роки. Тому і доводиться оцінювати ініціативи Мінфіну як черговий правильний крок у неправильному напрямку...
