"План Маршалла" від Фонду Маршалла. На що хочуть перетворити Україну після війни

Символічно, що відповідні пропозиції розробила дослідницька організація Німецький фонд Маршалла США (GMF) зі штаб-квартирою у Вашингтоні. Документ має назву "Проектування відновлення України в дусі плану Маршалла". Це відсилка до подій 75-річної давнини, коли держсекретар США Джордж Маршалл виклав план, який поєднував допомогу спустошеним війною європейським країнам з метою створення альянсу проти радянської експансії.

Уперше з 1947 р. на європейському континенті з´явилася потреба в проекті післявоєнного відновлення такого масштабу — і це побудова вільної, демократичної та модернізованої України, вважають автори рекомендацій, які можна вважати певним фреймворком "плану Маршалла для України". Вони аргументують актуальність проблеми тим, що з липня, коли Київ представив у Лугано Національний план відновлення, західні партнери ще не зголосилися його підтримати.

"Документ є спробою GMF допомогти заповнити цей пробіл та стимулювати дискусію щодо вагомого західного плану відновлення України. Це не повний проект таких зусиль, а структурована колекція рекомендацій для урядів-донорів та міжнародних установ. Він обмежується проблемами розробки та впровадження такого плану та не коментує Національний план відновлення України", — зазначають автори рекомендацій та обіцяють продовжувати працювати над темою.

Важливо, що на жовтень у Берліні планується Міжнародна конференція з питань реконструкції України, під час якої, ймовірно, будуть враховані пропозиції GMF. Тому нам варто ознайомитися з найважливішими з них.

Від G7 до ЄС

Отже, документ GMF охоплює управлінсько-політичні, фінансові і правові питання. Ми загостримо увагу на пунктах, що стосуються економіки, але спершу окреслимо пропоновану авторами організаційну рамку процесу відбудови України.

• Стратегія допомоги має координуватися на створеній для цього міжнародній платформі RecoverUkraine. А от засновувати окрему агенцію з надання допомоги Україні (за аналогією до оригінального Плану Маршалла) в сучасних умовах недоцільно "з огляду на наявність численних досвідчених банків розвитку, обмежені кошти та конкуренцію донорів". Варто зазначити, що у відомому плані професора економіки Університету Каліфорнія — Берклі Баррі Ейхенгріна, навпаки, передбачається створення автономної агенції, підзвітної країнам-донорам.
• Головну роль в організації платформи RecoverUkraine має відіграти "Велика сімка" (G7), у якої є політична спроможність домовитися про архітектуру відновлення України. Для залучення капіталу і здійснення нагляду можна використовувати міжнародні фінансові організації. Така відкрита система має "дозволити усім країнам-донорам застосовувати індивідуальні підходи". Платформу RecoverUkraine має очолювати координатор із відновлення, призначений G7 та Україною. І спочатку це має бути "американець із світовим авторитетом" і великими повноваженнями, який зможе використати силу США, щоб гарантувати створення глобального альянсу відновлення (включно з Китаєм). Він буде опікуватися надходженням і розподілом допомоги з різних джерел і наглядатиме за цим процесом. Координатор з відновлення створить робочу групу, у складі представників міжнародних фінансових організацій (МФО), України, країн-донорів, а також офіційних осіб ЄС. Приймати і очолити цю групу має Євросоюз, політична і фінансова роль якого в процесі відбудови України з часом посилиться.
• RecoverUkraine базуватиметься на принципі партнерства, коли Україна бере на себе відповідальність і визначає пріоритети, а донори висувають умови. "Архітектура платформи RecoverUkraine має бути узгоджена з Національним планом відновлення, який визначає пріоритети та напрямок євроінтегрованої модернізації країни".

Чотири стадії відновлення

На відміну від обставин ухвалення оригінального Плану Маршалла, невизначеність з термінами і результатом війни, що триває, значно ускладнює економічне планування, ставить під сумнів довгострокові проекти та відлякує інвесторів. З усіма цими обмовками, експерти GMF пропонують розбити процес відновлення України на чотири етапи:

1. Негайна допомога (Relief). Екстрена гуманітарна допомога воєнного часу та відновлення критичної інфраструктури.
2. Реконструкція (Reconstruction). Заохочення ринкових механізмів до процесу розподілу коштів, фундаментальні інвестиції в інфраструктуру, зокрема соціальну.
3. Модернізація (Modernization). Впровадження структурних змін в економіці, покращення технологій і залучення прямих іноземних інвестицій (ПІІ). Діджиталізація, екологічність, демократичність і орієнтація на членство в Євросоюзі.
4. Приєднання (Accession). Пожвавлення інвестицій, спрямованих на вступ України до ЄС, перехід до кліматичної нейтральності.

Аналітики не дають чітких прогнозів щодо тривалості кожної зі стадій. Однак проливають світло на особливості їх фінансування. Невідкладну допомогу Україні можна надавати із західних фондів, призначених для надзвичайних ситуацій. А для реконструкції та модернізації знадобляться спеціальні програми від міжнародних фінансових організацій. З часом дедалі більше фінансування надаватиме Євросоюз. Загалом передбачається, що на різних стадіях відновлення нашої країни суттєво зміниться географічна структура фінансової допомоги. "Цілком імовірно, міжнародні зусилля не від ЄС переважатимуть на початку, бо зацікавленість міжнародної спільноти в допомозі Україні з часом зменшиться, тоді як прихильність ЄС зросте, бо приєднання країни стане більш реалістичним", — вважають в GMF. При цьому можна буде поєднувати прямі бюджетні гранти ЄС, кредити, гранти та гарантії держав-членів.

Гранти, кредити, інвестиції

У документі GMF докладно виписані пропозиції щодо фінансування українського відновлення. Окреслимо основні.

• Міжнародному валютному фонду (МВФ) до кінця року варто надати Україні кредит, про який просив НБУ ($15-20 млрд) для стабілізації фінансової ситуації. А ЄС як сторона, стратегічно зацікавлена у життєздатному українському уряді, мав би зменшити ризик фонду, надавши йому гарантії щодо значної частини позики.
• Більшу частину дефіциту державного бюджету України мають покрити країни-донори та міжнародні фінансові установи протягом наступних 12-18 місяців. Адже за умови продовження війни короткострокові потреби України у макрофінансовій допомозі становлять щонайменше $60 млрд на рік. Це виходячи з бюджетного дефіциту $5-6 млрд на місяць, обмеженого випуску облігацій внутрішньої держпозики (ОВДП), скорочення золотовалютних резервів та припинення прямого фінансування уряду центробанком.
• Обсяги необхідних інвестицій в Україну неможливо оцінити до завершення війни. Але Національний план відновлення на $750 млрд загалом правильно уникає помилкових надій, вказуючи що значна частина коштів буде надходити з глобальних приватних і внутрішніх джерел.
• Україні потрібні передусім гранти — швидкодоступні кошти, які можна використовувати на власний розсуд і не повертати. "Відбудова базової інфраструктури, більша частина якої наразі фінансується українськими платниками податків, вимагає фінансування на основі грантів і не може покладатися лише на кредитування на комерційних або навіть на пільгових умовах, які виставляють МФО", — вказують аналітики Німецького фонду Маршалла. Цього року відношення боргу до ВВП суттєво зросте і буде перевантажувати економіку. А контролювати його потрібно, зокрема, й для того, щоб Україна відповідала фіскальним правилам Економічного та валютного союзу ЄС. Зазначимо, що в конкуруючому та більш відомому у нас плані відновлення Macroeconomic Policies for Wartime Ukraine, виданому в CEPR та написаному експертами світового рівня у співавторстві з українськими економістами, також відзначається важливість грантів, але акцент робиться на різних способах залучення грошей через державні облігації.
• Західні уряди мають надати розширені гарантії на приватні інвестиції в Україну. "Це "страхування від війни" мало б покривати ризики приватних суб’єктів, пов´язані з можливим знищенням реконструйованих активів і завдання шкоди персоналу Росією", — йдеться в документі. Зокрема, це може бути страхування політичних ризиків або покращення умов кредитування від МФО чи національних агентств з просування експорту.

Російські гроші

Принаймні частину відновлення України має профінансувати Росія, яка розв´язала загарбницьку війну. Проблема в тому, що в поточних умовах немає чіткого шляху для забезпечення репарацій, згідно з міжнародним правом. Тому західні уряди вдаються до інших варіантів, включно з арештом активів російського центрального банку на суму понад $300 млрд та $30 млрд приватних російських активів, які вони заморозили. І хоча приватні статки важко відстежити і відібрати через надійний захист права власності в багатьох країнах, а конфіскація грошей держави-агресора може підірвати роль євро і долара у світовій фінансовій системі, альтернативи ще гірші — безкарність Росії, звернення до західних платників податків з проханням ще більше докластися до відбудови України або зменшення масштабів відновлення постраждалої країни. "Уряди G7 повинні запевнити інші країни, що їхні резерви залишаються в безпеці, поточні обставини є унікальними і вилучення російських резервів навряд чи повториться в майбутньому", — вважають у GMF. Отже, арештовані активи російського центробанку можуть стати частковим джерелом фінансування для України лише в довгостроковій перспективі, наприклад якщо РФ погодиться зробити внесок у відновлення України в обмін на вивільнення заморожених коштів або їх таки вдасться конфіскувати. Та якщо цього не станеться, Захід мав би назавжди заморозити активи агресора.

Чи є основа для стрибка?

Найбільш повно в "Проектуванні відновлення України в дусі плану Маршалла" окреслені фінансові і організаційні питання. Слушний акцент зроблено на пріоретизації грантів. На жаль, є сумніви щодо реалістичності пропозицій. Адже навіть заклик до донорів і МФО щодо покриття дефіциту бюджету України здається надто оптимістичними. Нагадаємо, йдеться про кілька десятків мільярдів доларів на рік. Утім, навіть на полях форуму Yalta European Strategy (YES) у Києві панувала менш обнадійлива атмосфера. "Співрозмовники з уряду та ОП розраховують, що наступного року Україна отримає $35–40 млрд, з яких половину нададуть американці, близько третини — Європа, а решту буде закрито коштом МВФ. Іноземні учасники далеко менш оптимістичні. Їхній настрій, ймовірніше, свідчить: уряди на останньому диханні добігають цей рік, шукаючи ресурси для України. А що буде в 2023-му — велике питання, яке політики не квапляться підіймати на тлі рекордної інфляції та зростаючих рахунків за світло й тепло", — поділився думками з YES головний редактор Forbes Ukraine Борис Давиденко.

Стратегічне рішення GMF на інтеграцію в свої пропозиції Плану відновлення України, презентованого в Лугано, є одночасно позитивом і негативом. З одного боку, це відкриває можливості до узгоджених дій стейкхолдерів з найбільш повним врахуванням заявлених українських інтересів. З іншого — автоматично враховує і всі недоліки українського плану, про які ми писали в окремій статті. Нагадаємо, що план уряду не заточений на стимулювання технологічних виробництв з високою доданою вартістю, не кажучи вже про створення нових галузей.

І справді, експерти GMF дуже туманно уявляють майбутнє української економіки з погляду її структури. Вони просто висувають загальні тези, що перехід на регуляторні і правові стандарти ЄС автоматично призведе до збільшення іноземних інвестицій в Україну та посилить її експортний потенціал. Але при цьому передбачають, що "підготовка економіки України до сумісності та конкурентоспроможності на внутрішньому ринку ЄС, швидше за все, призведе до того, що значні частини її пошкодженої енергоємної важкої промисловості не відновляться". Тобто йдеться про втрату сектору, який на етапі економічного розвитку мали б генерувати додану вартість і забезпечувати технологічний експорт. А вже це ставить під сумнів майбутню конкурентоспроможність України на європейських і загалом світових ринках. Замість того, щоб за прикладом "тигрів" робити ставку на промисловість і експорт технологічних товарів, аналітики бачать "стрибок [України] у краще майбутнє" передусім за рахунок діджиталізації, декарбонізації та модернізації інфраструктури. Принаймні, на відміну від питань фінансування та організації процесу відновлення, вони не дають конкретики щодо перспективної економічної політики, яка б забезпечила успіх України. Утім, Німецький фонд Маршалла США обіцяє в наступні місяці випустити розширену публікацію на цю тему. Чекаємо.