Не відходячи від каси. Кому дістанеться рілля після ліквідації Госгеокадастра
Україна не Німеччина
У розвинених країнах такі складні і стратегічно важливі для держави і суспільства ринки, як земельне, контролюються ринковими і державними інститутами. Наприклад, у Німеччині місцеві органи влади приймають рішення, кому продавати місцеву землю і скільки. Якщо покупець викликає певні сумніви як в частині джерел походження коштів для купівлі, так і в контексті його подальших планів використання купленої землі, йому на законних підставах, можуть і відмовити. Саме інституційної зрілістю країни і пояснюється той факт, що німецьке земельне законодавство обходиться без встановлення фільтрів концентрації землі в одних руках, виражених у відсотках від загальної площі ріллі країни, регіону, місцевої громади. У такому зрілому форматі набагато ефективніше мінімізуються ризики, пов'язані з обезземеленням фермерів, виведенням земель з сільськогосподарського обороту, зміни цільового призначення, і контролюється головний ризик - концентрації землі сільськогосподарського призначення в одних руках.
Але в будь-якої моделі, хоч в інституційно зрілої, хоч в інституційно анемічній, ключову роль відіграє титульна система, тобто механізм обліку та збереження прав власності інвестора і майнових прав кредитора. Якщо ми говоримо про ринок землі - це земельний кадастр. Саме тому такі тектонічні зміни, як "спуск" земельних повноважень на місця і "перетрушування" кадастру, завжди викликають певні побоювання щодо прихованих, а не декларованих мотивів таких реформ. Проголошується у нас завжди адаптація національного законодавства до кращих європейських практик...
У контексті законодавчих змін важливо визначити, наскільки посилення повноважень місцевих органів влади відповідає рівню їх інституційної готовності і чи не призведе ця структурна рокіровка до банального приховування на місцях сірих схем приватизації земель. Що стосується "перезавантаження" кадастру, тут насторожує час прийняття такого рішення: його слід було б активувати до, а не під час лібералізації ринку землі.
Всі в сад
Почнемо з першого пункту - зміни балансу повноважень. На даний момент функції держнагляду за станом активу у вигляді земель сільськогосподарського призначення та реалізацію державної політики у сфері топографично-геодезичної і картографічної діяльності і земельних відносин здійснює Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Госгеокадастр). До 2014 р. аналогічні функції були покладені на Держагентство земельних ресурсів (до 2013 - Держкомітет по земельних ресурсах).
Постійна регулятивна чехарда не могла не позначитися на ефективності системи держконтролю за земельними ресурсами. Про це йдеться у пояснювальній записці до законопроекту, в якому наводяться в тому числі і такі цифри: в 2017-му, згідно публічного звіту Госгеокадастра, сумарні надходження до місцевих бюджетів від передачі даним відомством в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення склали 118,7 млн грн, в той же час на утримання самого кадастру держава витратила 1,11 млрд грн, а в 2018-му - вже 1,9 млрд грн.
Для підвищення ефективності використання державних земель, які знаходяться за межами населених пунктів, законопроект пропонує передати дані наділи в комунальну власність сільських, селищних і міських рад. Крім того, місцеві органи влади отримають можливість самостійно змінювати цільове призначення земельних ділянок, які перебувають у приватній власності, і встановлювати за ними детальне планування територій. Нагадаємо, цього права місцеві ради були позбавлені згідно з нормами Земельного кодексу з 01 січня 2002 р.
"Органи місцевого самоврядування в даний час контролюють лише близько десятої частини неприватизованих земель. У той же час управлінські рішення по землі, прийняті уповноваженими з Києва чиновниками територіальних органів Госгеокадастра, далеко не завжди можуть розглядатися як відповідні інтересам сільських громад", - йдеться в пояснювальній записці до законопроекту.
Для підвищення повноважень місцевих органів депутати хочуть "поховати за плінтусом" повноваження централізованих органів влади: закон планує відмовитися від існування спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. На зміну такій структурі має прийти спрощена сервісна служба, яка буде лише здійснювати діяльність з ведення кадастру та зберігання геопросторових даних по земельних ділянках.
У той же час спрощені функції контролю у держави все ж зберігаються - вони передаються обласним державним адміністраціям, в майбутньому, після завершення адміністративної реформи, - префектурам.
Держінституції щодо здійснення експертизи землевпорядної документації та агрохімічної паспортизації земель повністю скасовуються.
З одного боку, тема з передачею повноважень на місця завжди знаходить гарячий відгук у серцях простих українців. Саме тому одна з небагатьох реформ останніх стрічок, яка визнана успішною не тільки тими, хто її проводив, але і тими, на кого вона була спрямована, - це адмінреформа та збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів. З цієї причини критика пропозицій в стилі "всі в сад", тобто на місцевий рівень, апріорі буде невдячною.
Управлінська чехарда
Але тут як раз той випадок, коли необхідно "дивитися в корінь". Адміністративна реформа низового рівня у вигляді створення об'єднаних територіальних громад далека від завершення. Не кажучи вже про серединному рівні - на лінії обласних адміністрацій, на зміну яким повинні прийти префектури, а також в контексті передачі повноважень місцевим виконавчим комітетам, які повинні витіснити управлінську вертикаль голів місцевих адміністрацій як намісників з ярликом президента. Про можливе кадрове та організаційному блэкауте місцевих органів влади побіжно згадує і пояснювальна записка до законопроекту, в якій йдеться, що місцеві органи влади самі визначають свою готовність з прийому додаткового пакету повноважень щодо контролю за земельними відносинами "на місцях", включаючи використання держземель.
А тепер згадаємо початок статті: ключовий чинник мінімізації ризиків на ринку землі - це інституційна зрілість державних органів управління, включаючи і регіональні структури. Але про який зрілості може йти мова, коли у нас не завершено навіть низовий рівень адмінреформи, а найближчі місцеві вибори в 2020-му напевно можуть надовго заблокувати подальше протягом структурних змін державної вертикалі. Протягом найближчих п'яти років нас чекає управлінська чехарда, коли місцеві органи влади навіть при всьому бажанні просто технічно не зможуть здійснювати належний контроль за обігом державних земель. Звичайно, їх ніхто не змушує форсувати події, вони можуть переймати повноваження "по готовності", але ключовий ризик як раз і полягає в тому, що центрального державного контролюючого органу вже не буде. І готовність або неготовність місцевих органів влади буде формуватися на тлі цілковитого вакууму державної політики у сфері земельних відносин.
Чисто теоретично, кому вигідна передача земель сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів у відання місцевих органів влади, а також передача їм повноважень по зміні цільового призначення приватної землі та ліквідація центральних органів держконтролю? Тільки тим, хто не хоче цю землю обробляти. Тобто спочатку на рівні місцевих рад можна буде узгодити купівлю земель сільгосппризначення, потім "не відходячи від каси" змінити цільове призначення і отримати новий детальний план територій - і все це без відповідної держекспертизи, яка буде скасована. Єдині, хто зможуть втрутитися - це префекти президента, але вони явно "у схемі". Тобто створюється "гангстерський рай" для забудовників околиць великих міст, які поки ще не добралися до прилеглої ріллі, компаній з утилізації відходів. Автори законопроекту, звичайно, будуть нас доводити, що дані спрощення потрібні для відкриття заводів з виробництва смартфонів, мікропроцесорів і електромобілів, але "чуття художника" підказує, що більш ймовірний перший варіант використання земель за спрощеною схемою. Хоча, звичайно, прикро думати, що такі масштабні законопроекти у нас затіваються виключно для прикриття інтересів одного-двох забудовників...
Специфічна перезавантаження
А тепер про кадастрової перезавантаження. Сучасний земельний кадастр є неповним і містить значну кількість технічних помилок. Держава не може встановити на його базі принцип титульної захищеності власника. Єдиний вихід - формування з чистого аркуша нового ринкового реєстру на базі технології блокчейн і надання всім його учасникам повних гарантій збереження титулів власності та відшкодування з боку держави збитків, отриманих інвестором внаслідок неякісного ведення реєстрів або рейдерської атаки. У такому варіанті деякий час можуть існувати два кадастру: ринковий (з гарантіями держави) і старий, з тим земельним ділянкам, які з якихось причин знерухомлені. Ринковий земельний кадастр наповнюється з чистого аркуша за рахунок внесення до нього інформації при продажу земельних ділянок та реалізації прав користування на них. Відображення інформації в ньому здійснюється з допомогою технології блокчейн. Старий земельний кадастр продовжує дзеркальне функціонування (за методом старої версії сайту) до повного перенесення його інформації в новий ринковий земельний кадастр. Строк такого перехідного періоду може скласти до 10 років. Протягом перехідного періоду відбувається перенесення інформації з старого державного земельного кадастру в новий, ринковий, в рамках якого держава несе повну фінансову відповідальність за збереження інформації та титулів власності добросовісного власника. Але це в теорії.
А на практиці законопроект передбачає просту перезавантаження старого кадастру відразу в новий, це як відформатувати "жорсткий диск". Різке скорочення функцій Госгеокадастра і чергова його "перезавантаження" чреваті не так втратою інформації, як її специфічним урахуванням. Так було під час кожної зміни вивіски, коли у колишніх починалася "остання гастроль", а новим "нарізали" абсолютно протилежні завдання. І тоді власники земельних ділянок дізнавалися про свої активи багато нового. Хто жив в Обухівському районі - той пам'ятає. Саме тому специфічна форма перезавантаження кадастру поки свідчить лише про те, що головна мета - це не інтереси інвесторів і не бажання побудувати з використанням сучасних цифрових технологій "титульну систему Торренса" в Україні, як це сталося в тій же Естонії та Сінгапурі, а банальне "замітання" старого кадастрового сліду і створення чергового організаційного бардаку на самому старті ринку землі.
