Відрубати голову Азарову. Чому Україні потрібна податкова революція буржуазна
У 1640 р. прийшов кінець терпінню англійських платників податків, з яких король збирав данину довільним чином: сам вирішував, хто, коли і скільки повинен заплатити. Таке "конфискационное" оподаткування в ті часи практикувалося повсюдно. Але якщо древляни, згідно з легендою, висловили своє обурення у страті особисто князя Ігоря, - що, мабуть, послужило уроком його наступникам, але не змінило суть системи, англійці пішли іншим шляхом.
Вікно можливостей
Ні, короля вони, зрештою, теж стратили, однак не просто так, а заради втілення (серед іншого) революційного на той момент принципу: "немає податків без представництва". В результаті чого їм вдалося створити принципово нову, інклюзивну політичну систему (навіть без писаної конституції і при формальному збереженні монархії!), яка, в свою чергу, відкрила шлях до розвитку принципово нової на той момент, інклюзивної ж, економічної системи, де бізнесом може займатися кожен, а не тільки влада имущая родова знати. Устрій, який встановився в результаті подальшої еволюції, у сучасній політико-економічній літературі називається "громадським порядком з відкритим доступом [до політичним і економічним можливостям]" - на відміну від передуючого йому порядку "з обмеженим доступом", якою ми маємо сумнівне задоволення досі спостерігати в більшій частині світу, в тому числі і на нашій багатостраждальній батьківщині.
Ця революція стала другою після голландської в ряду драматичних подій, які поклали початок новому етапу у розвитку цивілізації: створена в результаті система виявилася настільки більш ефективною і краще пристосованою до технічного прогресу, що за Англією і Голландією одна за одною почали випливати країни Європи, а США з самого народження пішли ще далі.
До речі, свою війну за незалежність вони вели під тим же гаслом: "немає податків без представництва". Саме цей принцип став, згідно аргументів Дугласа Норта (який в тому числі за це отримав Нобелівську премію), однієї з найважливіших причин успіху Англії та США у порівнянні з Іспанією і її колишніми колоніями, де податки залишалися високими і, що ще гірше, з великою часткою свавілля, оскільки встановлював їх король особисто. В результаті в країнах "англійської світу" вигідніше було займатися бізнесом, інвестувати в діяльність, а в країнах "іспанського світу" - красти з казни і інвестувати в необхідні для цього "зв'язку".
Якщо брати ширше, то саме "відкритий доступ" та притаманні йому "інклюзивні" інститути зробили розвиненими ті країни, які до них перейшли. Хороший приклад заразливий і поступово поширюється по світу, як би не намагалися цьому перешкодити реакціонери, від монархів XIX ст. до Путіна. У Європі процес йде з північного заходу на південний схід, і в останні десятиліття Україна якраз виявилася "на роздоріжжі", точніше, на вододілі. Тому аж ніяк не випадкові численні паралелі нашої Революції гідності з буржуазними революціями XIX-XX ст. І в сфері оподаткування вони більш ніж доречні.
Український маршрут
Система збору податків по-азаровськи була типовою "конфіскаціонною" системою, до того ж экстрактивной - заточеною під збагачення небагатьох за рахунок більшості. Ні, звичайно, формальні правила існували (як і в Середньовіччі), але лише до тієї міри, до якої вони не обмежували свавілля начальства.
Більш того, самі ці правила писалися під диктовку податкової: в її обов'язки входила в тому числі і розробка податкового законодавства! І зовсім не випадково, оскільки конфлікт інтересів засуджується тільки в європейській культурі стримувань і противаг. У євразійської ж традиції, вірним сином якої він був Азаров, навпаки, все має бути "єдиним кулаком". Ця ж традиція наказує робити закони (раз вже вони необхідні для форми) нездійсненними, щоб їх можна було застосовувати вибірково, на розсуд того ж начальника, щоб ні в якому разі не обмежити його владу чим-небудь ще, крім волі вищого начальника. І вже, звичайно, государеву караючого меча, яким замислювалася і створювалася податкова адміністрація, не повинні заважати ніякі буржуазні надмірності у вигляді стримувань і противаг: все, від розробки законів і до "маски-шоу", було зосереджено в одних руках, не особливо чистих, зате вірних.
Логічно, що Революція гідності зобов'язана поламати цю порочну практику. Навіть якщо брати тільки моральну сторону справи, то підкорятися закону - це гідно і по-громадянськи, а залежати від свавілля начальника - принизливо. Тому боротьба за людську гідність і за законність - це майже одне і те ж, але з важливим нюансом: маються на увазі закони, за якими реально можна жити. Більш того, де є простір для "рішалово" (по-науковому - дискреции), там є і корупція, причому саме у формі поборів і рейдерства. Та сама корупція, яка всіх так дістала за часів "злочинної влади". Нарешті, але не в останню чергу, гідність у нас асоціюється з "європейськістю", в противагу "євразійства", - а коротко описана вище податкова система в своїй суті має вкрай мало загального з першим (по суті - тільки форму), зате зверху до низу густо просякнута російським духом в найгіршому сенсі цих слів.
Однак зробити це не так просто, оскільки сама по собі революція - це процес руйнування старого, який тільки відкриває дорогу для нового, але сам по собі нічого не створює. А потрібно ні більше ні менше як переробити всю податкову систему так, щоб вона при всіх наших реаліях заробила "по-європейськи", на принципах законності в противагу "вирішення питань" з конкретними людьми. Те, що це в принципі можливо, доводиться існуванням спрощеної системи, досить успішно працює саме так - завдяки своїй прямолінійності і простоті. Вони мінімізують, з одного боку, можливості для ухилення, оскільки нічим "надувати" витрати; а з іншого - можливості для поборів, оскільки і чіплятися не до чого, так і предмета для перевірки немає. Тобто, образно кажучи, мова йде про те, щоб наблизити загальну систему до спрощеної. Але хто це буде робити?
Ключовий момент - це втілення на практиці вищезгаданого принципу представництва: правила повинні писати представники тих, кому доведеться потім ці податки платити (не збирати, а саме платити!).
Звичайно, на формальному рівні у нас записано в Конституції, що податкові закони приймає виключно орган представницької влади, Верховна Рада. Однак питання про те, кого саме з платників податків вона представляє в умовах "обмеженого доступу", суто риторичне, і відповідь ми всі добре знаємо, він відображений у мізерних показниках довіри громадян до цього державного інституту. Який (як, втім, і всі інші), будучи запозичений з кращих практик розвинених країн, в умовах "обмеженого доступу" грає зовсім іншу роль, ніж мав би грати за ідеї. Зокрема, і в податкових питаннях "зал" традиційно враховує насамперед інтереси великого олігархічного бізнесу, зрощеного з владою, а також великий вплив мають представники тих, хто наживається на корупції в податковій сфері. Хоча левову частку податків прямо або побічно платять, як і в абсолютній більшості країн світу - "прості громадяни", для яких бізнес насправді виступає податковим агентом, перечисляющим кошти в бюджет.
І ось тут починається найцікавіше.
Про що не замислюються українці
По-перше, наші платники податків в масі своїй просто не замислюються про те, що саме вони, а не великий бізнес, містять держава. І цю ілюзію активно підтримують представники цього самого великого бізнесу, їхні агенти в парламенті і уряді - мовляв, ми платимо, ми вирішуємо, а ваша справа мовчати. Проблема в тому, що навіть якщо змусити кожного заповнювати декларації власноручно, то люди побачать тільки свій ПДФО, який становить невелику частину того, що вони реально виплачують, а найбільші податки - ПДВ, акцизи та ЄСВ - залишаться все одно "за кадром". У той же час адміністративні витрати зростуть багаторазово, а податківці отримають чергову корупційну ниву, оскільки при індивідуальній оплаті податків ніяк не обійтися без так званих "непрямих методів контролю", дискреційних (= корупційних) до останньої ступеня. Тому необхідні масове просвітництво, а також обов'язкові роздруківки з податками при виплаті зарплати, привітання на чеках з магазину "вітаємо, ви тільки що заплатили стільки-то ПДВ і стільки-то акцизу!", звіти місцевого самоврядування про витрачання місцевих податків - до копійки, участь громадян у бюджетному процесі на місцях і багато іншого.
По-друге, оскільки політики в більшості своїй "не розбіглися" представляти суспільний інтерес та розробляти нову податкову систему, за це теж довелося взятися волонтерам, які внесли значний внесок у підготовку законопроекту №3357 "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо податкової лібералізації". Принципове питання податкової реформи в Україні - це участь у її розробці представників платників податків. І взагалі-то, якщо за фактом основне навантаження непростих взаємин з податковою несе бізнес, особливо малий і середній, то він і повинен об'єднуватися для того, щоб забезпечити представництво своїх інтересів нарівні з великим. І цей процес дійсно активно розпочався після Майдану, але тут виникають дві небезпеки.
З одного боку, ті, хто звик до "старих" традиціях вершити наші долі від імені Держави, щиро не розуміють, як це можна віддати питання формування податкової політики на відкуп самим платникам податків: це, мовляв, "все одно, що дати злочинцям писати Кримінальний кодекс"! Аргумент просто настільки прекрасний з усіх сторін, що навіть шкода псувати його коментарями. Але все ж неможливо втриматися від іншої аналогії, на яку його прихильники закривають очі: а коли податкова під себе пише закони, за дотриманням яких вона ж повинна стежити, - це нормально?
Продовжуючи аналогію - це приблизно те ж, що довірити міліцейським слідчим і прокурорам писати кримінально-процесуальний кодекс. Тим не менш недовіра масового виборця до бізнесу, який, за совковим традицій, вважається "експлуататором", успішно легітимізує цей "аргумент" в очах відповідної частини народу.
З іншого боку, і сам бізнес не завжди виявляє зрілість, наприклад, часом не може встояти перед спокусою використовувати адвокационные заходи та робочі групи, що проводяться в загальних цілях, для лобіювання власних вузьких інтересів на шкоду суспільству і конкурентам. Або намагається проштовхнути фіскально й соціально безвідповідальні рішення, не розуміючи, що він же сам постраждає від таких заходів: якщо дефіцит бюджету буде покритий емісією, це обрушить ціни і курс, а якщо "з плеча" рубанути критичні бюджетні витрати, то можна отримати бунт, та ще й з криками "Путін, прийди і нагодуй!". Ну, або в більш м'якому варіанті - дострокові вибори з популістами-реваншистами у влади в підсумку.
Таким чином, в Україні девіз англійської революції реалізувався, як і все інше, з національною специфікою: представництвом інтересів суспільства в податкових питаннях зайнялися "ті, кому більше всіх треба".
На щастя, серед них виявилися професійні економісти, юристи та аудитори, яким вдалося знайти спільну мову з багатьох питань (а це було ой як непросто!) і вийти на концепцію податкової реформи "від громадянського суспільства", презентовану влітку 2015-го в противагу тодішньої урядової концепції. Втім, спільним у обох пропозицій була відповідь на питання "скільки?": держава повинна скорочувати свої витрати, щоб знизити податкове навантаження на економіку, і дозволити їй розвиватися швидше. В умовах України реально за кілька років скоротити загальну перерозподіл через бюджет і соціальні фонди до 35-37% від ВВП.
І робити це потрібно перш за все за рахунок зменшення (до повної відміни) абсурдного за своєю економічною суттю податку на працю - ЄСВ: пенсії при цьому можна і потрібно продовжувати платити за рахунок інших джерел доходів. Простий розрахунок показує, що цього цілком можна досягти, якщо виконати дві рекомендації авторитетних міжнародних організацій: скоротити перерозподіл через державні фінанси (бюджет та "соціальні фонди") до 35-37% з нинішніх 44% і перенести навантаження з податків на доходи громадян і підприємств на майно і ресурси. Рівно ці ж заходи необхідні для прискорення економічного зростання.
Як треба
Проте кардинально різним була відповідь на питання "як?" - власне, головне питання саме податкової реформи. Наталія Яресько та Олена Макеєва під керівництвом Івана Міклоша вийшли з проектом, який не тільки не зменшував корупційні можливості податківців, але і розширював їх, знищуючи єдине укриття від дискреции - спрощену систему, а також вводячи непрямі методи контролю доходів. Хоча тодішня команда Мінфіну голосно кричала "почую кожного!", проект явно писався під диктовку податківців. А Олена Макеєва так і заявила (на Форумі РПР): "Ми - як у сім'ї: все радяться, але вирішують батьки". Ось і всі представництво...
З приходом до Мінфіну нової команди на чолі з Олександром Данилюком естафета "представництва по-українськи" перейшла до нього. Тепер вже Міністерство взяла все краще, що було в 3357 (крім, на той момент, відмови від податку на прибуток на користь оподаткування "розподіленого прибутку", або, точніше, "виведеного капіталу"), доповнило, доопрацювало і втілив у законопроекті №5368. Примітно, що він був розроблений в реальному співробітництві з експертами та представниками десятків бізнес-асоціацій, і - вперше в Україні! - представники податкової брали участь у процесі тільки з дорадчим голосом, як це і повинно бути. За активної підтримки громадянського суспільства та бізнесу цей законопроект зміг (хоча і не без втрат) подолати всі бар'єри, у тому числі - з боку депутатів, відомих своїми інтересами в корупційних схемах податківців, і став законом №1797. Він, серед іншого, передбачає єдиний прозорий реєстр на відшкодування ПДВ та беззастережне визнання сплаченого через систему електронного адміністрування ПДВ податкового кредиту.
Якщо це вдасться втілити в життя, то є велика надія, що ПДВ перестане бути корупційним кошмаром для платників. А якщо вийде ще й провести прописану в ньому реформу ГФС, позбавляє місцеві податкові інспекції контрольних функцій, то зміни можуть бути ще більш глибокими. Правда, для цього потрібно спочатку виконати ще два пункти перехідних положень цього закону: створити замість податкової міліції службу фінансових розслідувань (без силових функцій) і розробити закон про податок на виведений капітал. Обидва процесу успішно розвиваються, причому вельми "инклюзивно".
Але радіти рано: далеко не всі засвоїли уроки Революції гідності. Зокрема, непрозоро, без обговорення з малим бізнесом, у вигляді поправки до непрофільного закону було пролобійовано рішення про обов'язкове використання РРО при продажу "складної техніки". Тільки зараз, коли суперечлива норма ось-ось вступить в силу, з цього питання почалися публічні баталії. Чи вистачить у українських платників податків сил і рішучості відстояти своє право самим вирішувати, скільки, як і за що саме платити державі, як це зробили англійці майже 400 років тому, ще в XVII ст.? Поки це питання відкрите.
Що робити з українською податковою системою?
1. Проводити активну роз'яснювальну роботу з українцями, наочно демонструючи те, що саме вони оплачують державні витрати. Акцентувати увагу не стільки на абстрактні мільйони чи мільярди гривень, які навіть уявити неможливо, а робити акцент на особистих платежах.
2. Запровадити обов'язкове загальне (без винятків) декларування доходів усіма громадянами. Звичайно, фіскали можуть відстоювати важливість загального декларування доходів, оскільки це, можливо, підвищить податкові збори. Однак декларування доходів має набагато більш важливе і принципове значення - громадяни в примусовому порядку будуть отримувати інформацію про те, скільки вони заплатили (один з них стягнули) податків у бюджет. Регулярне інформування створить основу для появи свідомих громадян.
3. Запровадити практику інформування працівника про "валовий" зарплаті та соціальних відрахуваннях при прийомі на роботу, а також виплати зарплати з наданням роздруківки в доступному вигляді із зазначенням ПДФО та ЄСВ.
4. Додатково акцентувати увагу покупця на сплачених податках у фіскальних чеках. На даний момент фіскальні чеки містять інформацію про сплачений ПДВ і акциз на алкоголь, проте у випадку з українськими громадянами бажано давати додаткові роз'яснення з приводу значення цієї суми. Наприклад, можна окремо вітати покупця з тим, що він заплатив в казну, і інформувати, що ефективність використання сплачених коштів він може перевірити в звітах Мінфіну.
5. Впровадити в шкільні програми середньої школи та вищих навчальних закладів спеціальні заняття, на яких учні отримували інформацію про те, хто такий платник податку, які його права і обов'язки і хто в кінцевому підсумку містить держава.
6. Наступним кроком має стати самостійна сплата українцями соціальних внесків та податків з доходів. Хоча в українських умовах власноручний сплата податків - це досить віддалена перспектива (не в останню чергу через відсутність у Мінфіну і податкової досвіду безпосередньої взаємодії з мільйонами громадян), однак така практика є обов'язковою, якщо ми хочемо бачити Україну справді демократичною країною. З одного боку - це підвищує рівень відповідальності при сплаті податків, оскільки замовчування доходів вже буде свідомим порушенням закону. А з іншого - віднісши власноруч гроші в казну, українець обов'язково запитає: а за що саме я заплатив ці гроші?
7. Продовженням виховання активної позиції у платників податків має стати створення діючих (не бутафорських) інструментів громадського контролю над державними фінансами. Таким інструментом може бути право громадян (об'єднань громадян) проводити розслідування і виступати позивачами від імені платників податків у разі виявлення випадків корупції або марнотратства з боку чиновників.
Володимир Дубровський, старший економіст CASE Україна, головний експерт групи "Податкова реформа" РПР