Переділ землі по-новому. Які права отримали ОТГ і які можливості — іноземці

Залежаний законопроєкт і земельна реформа в Україні

28 квітня Верховна Рада прийняла в другому читанні і в цілому законопроєкт №2194 "Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин". Документ, який підтримали 284 депутати, необхідний для повноцінного запуску ринку і для завершення земельної реформи.

Перед цим понад місяць законопроєкт гальмувався: депутати від ОПЗЖ і "Батьківщини" подали до другого читання 3128 поправок, які довелося розглянути. Самі ж вони не приховували, що намагаються заблокувати проєкт, щоб не допустити формування в Україні відкритого ринку землі (який вважають злом).

Законопроєкт став ще й одним з найбільш залежаних. Він був поданий в Раду ще 1 жовтня 2019-го, а прийнятий у першому читанні — 14 листопада того ж року. Однак далі завис: голосувати за нього в цілому не мало сенсу, поки 31 березня 2020-го Верховна Рада не запустила в Україні земельну реформу — вона стартує з 1 липня 2021 р.

У другому читанні законопроєкт №2194 почали розглядати в середині березня, але він одразу наткнувся на запеклий опір частини депутатів. Наприклад, нардеп від ОПЗЖ Нестор Шуфрич заявляв, що проєктом "фактично нівелюється контроль держави в питанні розпорядження землею уповноваженими на це суб'єктами". У свою чергу, лідер "Батьківщини" Юлія Тимошенко стверджувала, що документ продовжує стратегію влади з розпродажу землі іноземцям і ставить крапку на українському фермерстві.

"ДС" проаналізувала, що реально зміниться в законодавстві, а також які можливості і ризики відкриває прийнятий документ.

Операції з землею спростяться

За задумом авторів документ повинен зменшити вартість робіт і терміни, які витрачаються на виконання процедур, пов'язаних з проведенням землеустрою. Очікується, що попутно знизиться корупція і виросте матеріальна база місцевої влади. Це твердження ми проаналізуємо нижче. А поки що кілька слів про самі нововведення.

Законом повертаються повноваження органів місцевого самоврядування щодо управління землями місцевих громад за межами населених пунктів через механізм земельних аукціонів. Вони зможуть змінювати цільове призначення окремих ділянок — за запитом власника — і затверджувати плани детального планування території за межами населених пунктів (зараз зміна цільового призначення відбувається через парламент).

Нагадаємо, що до 2002 р. саме громади розпоряджалися цими землями, однак згодом повноваження передали в райдержадміністрації, а в 2013 р. — в Держгеокадастр.

"Ця історія дуже стара і стосується розпорядження державною землею — документ прописує, хто має право розпоряджатися державною землею за адміністративними межами населеного пункту. Такої землі у нас кілька мільйонів гектарів. Раніше ця земля була забрана у місцевих рад, нею керував державний Геокадастр там були й інші установи, які спільно вирішували, — сказав в коментарі "ДС" депутат ВР VIII скликання, фахівець з ринку землі Олексій Мушак. — По суті, в Києві приймалися рішення, кому і як роздавати землю на місцях. Зараз ця земля повертається до ОТГ, які на місцях будуть вирішувати, кому цю землю роздавати, що з нею робити і безліч інших речей".

Йдеться приблизно про 10 млн га української землі — як сільськогосподарського призначення, так і іншого (в тому числі земель водного фонду та лісогосподарського призначення). Виняток становитимуть лише землі під об'єктами державної власності. Згідно з новими правилами органи місцевого самоврядування зможуть:

• затверджувати документацію із землеустрою та містобудування в межах всієї території об'єднаної територіальної громади (в тому числі за межами населених пунктів);
• самостійно змінювати цільове призначення земельних ділянок приватної власності (на вимогу власника).

Також вони отримають право:

• затверджувати плани детального планування території за межами населених пунктів;
• протидіяти самовільному захопленню ділянок і нецільовому використанню земель за межами населених пунктів;
• повного доступу до Державного земельного кадастру, у них з'являється можливість отримувати і надавати будь-яку кадастрову інформацію.

"Це виправлення помилки десяти- або дванадцятирічної давнини, коли землю забрали у місцевих громад. Тобто зараз ця помилка виправлена: землю віддали на місця, — говорить Олексій Мушак. — А оскільки цієї землі дуже і дуже багато, то це актив на кілька мільярдів доларів. Тобто, по суті, держава передала кілька мільярдів доларів від себе місцевим громадам".

Децентралізація корупції

Держгеокадастр остаточно втрачає надмірні повноваження щодо розпорядження землями і контролю за їх використанням. Якщо до цього часу це був головний в Україні земельно-розпорядчий орган, то тепер він переходить у статус просто структури, яка обслуговує земельні операції. Передбачається, що така трансформація ліквідує безліч корупційних схем у земельній сфері.

Багато з цих схем були зав'язані на зайві узгодження при оформленні земельних ділянок. Тепер змінюється багато, в тому числі:

• документація із землеустрою буде перевірятися тільки один раз, на етапі внесення відомостей до Державного земельного кадастру;
• вводиться обов'язкове страхування відповідальності виконавців робіт перед замовниками за помилки, допущені при складанні документації;
• забирається поняття агрохімічної паспортизації земель, яке мало велику корупційну складову;
• скасовується інститут державної землевпорядної експертизи, за яку іноді доводилося платити сотні тисяч гривень і подовгу чекати формування або оцінки ділянки;
• ліквідуються зайві та дублюючі процедури: попереднє узгодження матеріалів місця розташування об'єкта на земельній ділянці, спеціальні дозволи на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок;
• суміжні громади тепер зможуть самостійно визначати спільні кордони своїх територій за взаємною домовленістю;
• сертифіковані інженери-землевпорядники отримують право державних кадастрових реєстраторів;
• документація із землеустрою і технічна документація з оцінки земель будуть розроблятися виключно в електронному вигляді і завірятися електронним цифровим підписом розробника;
• більше не потрібно отримувати згоду на зміну цільового призначення земельної ділянки з особливо цінних земель в ряді держорганів, в тому числі в Кабміні та Верховній Раді.

Утім, навіть якщо весь цей список буде виконуватися, чекати викорінення земельної корупції не доводиться. Повноваження Держгеокадастра, як і корупційні ризики, передаються на рівень нижче ...

"Цим документом із земельних відносин прибрали значний корупційний елемент. Але краще сказати, що відбудеться децентралізація корупції. Раніше корупція була централізована на рівні Держгеокадастра — про це багато розслідувань було, як земля роздавалася, — говорить Олексій Мушак. — Зараз цей корупційний потенціал переноситься на місця. І це в принципі логічно, що якщо люди на місцях живуть, то нехай вони самі там краще вирішують, що їм робити з землею. з децентралізованої корупцією легше боротися. люди на місцях її можуть самі припинити, на відміну від корупції централізованої".

Земля не тільки для аграріїв

Ще один аспект нового закону — він відкриває для іноземців ринок земель несільськогосподарського призначення. Тобто з Земельного кодексу усуваються норми, що обмежують можливість іноземних фізичних і юридичних осіб купувати вільні від забудови земельні ділянки несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів. Також впорядковується ще ряд питань. Наприклад, особам, які мають право постійного користування земельною ділянкою або право оренди (після оформлення постійного користування), дається можливість викупити її за ціною нормативної грошової оцінки (без аукціону) з розстрочкою платежу на п'ять років.

Що стосується питань землеустрою, то закон передбачає введення повної відкритості та доступності землевпорядних документів, публічність їх розгляду. Також вводиться система моніторингу земель: Держгеокадастр відповідатиме за те, щоб він проводився щоквартально.

Переділ на місцях: ділянки можуть дістатися не тим

Утім, земельне питання для України завжди було одним з найбільш корупціогенних. І переміщення відповідних повноважень з центру на місця лише відсуває, а не вирішує проблему. Як ми пам'ятаємо, є думка, що з децентралізованою корупцією легше боротися. Однак не всі аналітики з цим згодні.

Експерт Growford Institute В'ячеслав Ільченко вважає, що реформування земельного законодавства потрібно розглядати комплексно. І в коментарі "ДС" він оцінює як щойно ухвалений закон про систему управління і дерегуляції у сфері земельних відносин, так і недавно оприлюднений урядом законопроєкт № 5385 про скасування інституту права постійного користування земельними ділянками, який ми аналізували минулого тижня.

"Перший і очевидний наслідок прийняття закону — зловживання з землями, які до недавнього часу перебували в постійному користуванні. Тепер категорія "постійне користування" зникає, а відповідні ділянки стануть землею комунальної власності. Для того щоб зберегти цю землю, землекористувач повинен буде або укласти договір довгострокової оренди на цю землю, або викупити її на відкритих торгах — причому без переважного права, — сказав В'ячеслав Ільченко. — Тому що переважне право мають тільки розробники надр і діючі орендарі, а постійного користувача землі в законі вже взагалі немає".

Також, за словами експерта, є ще дуже важливий момент: рішення про те, які саме комунальні землі виставляти на продаж, буде приймати ОТГ, тобто в більшості випадків за фактом це буде керівник громади. А його, за урядовим законопроєктом, планується зробити не таким, що обирається, а таким, що призначається зверху. Це відкриває просто-таки величезний простір для переділу. "Досить лише цієї схеми, щоб запустити масштабний переділ земель, особливо тих, які перебувають у дрібних фермерів", — констатує В'ячеслав Ільченко.

Також він наводить приклад Еквадору — на думку експерта, в Україні земельна реформа піде тим же шляхом. У 1954 р. в Еквадорі 64% земель належало латифундистам. Уряд провів реформу, яка зводилася до впровадження аналогічних викупів землі, яка перебувала в постійному користуванні. Але цим правом викупу змогли реально скористатися лише 15% фермерів. Тільки в окремих районах Еквадору ця частка досягла 40%. Тобто більш ніж половина еквадорських фермерів залишилася без землі. А латифундисти за рахунок викупів тільки збільшили свої земельні площі.

Серед претензій до нового закону "Про вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" наприклад, те, що тепер власник ділянки (в тому числі сама громада) може просто зняти і продати верхній родючий шар грунту. Ще недавно це було конспірологічною страшилкою супротивників ринку землі, а тепер несподівано стає майже реальністю. Зараз це економічно невигідно, але хто знає, як буде в майбутньому ...

Однак куди небезпечніше те, що місцева влада на власний розсуд зможе змінювати цільове призначення землі, в тому числі сільськогосподарської. Розробники вже прийнятого закону 2194 виходили з того, що місцеві громади не робитимуть самі собі гірше, тобто будуть піклуватися про землі, що їм дісталися. Але чи буде так на практиці — велике питання. Особливо враховуючи, що в рамках реформи децентралізації ОТГ конкурують за можливість розмістити на своїй території новий бізнес, залучити інвесторів (і залишати у себе податки від роботи цього бізнесу). Виникає велика спокуса під конкретний проєкт поміняти цільове призначення ділянки з хорошою, якісною землею — просто тому, що "дуже гроші потрібні", а стратегічного бачення питання (в масштабах держави) у місцевої влади немає.

Як результат, потенційно можливою стає купівля сільгоспземлі іноземцями. Схема така: в інтересах якоїсь виробничої компанії ОТГ змінює цільове призначення землі, виводячи її з статусу сільськогосподарської, а потім цю компанію купують іноземці (або вона перетворюється в спільне підприємство). В результаті вони отримують землі, які формально не є сільськогосподарськими, але в реальності цілком можуть використовуватися в цій якості.

Сам собі контролер: ризики для навколишнього середовища

Ще один блок питань до нового закону пов'язаний з екологією. Разом із землями сільськогосподарського призначення ОТГ безоплатно передані й інші землі, які не зареєстровані в Державному земельному кадастрі і права користування якими не були оформлені і зареєстровані.

На жаль, інвентаризація земель водного фонду і земель лісового фонду не завершена, і великі території залишаються безгоспними. Вони стануть комунальною власністю територіальних громад. Передбачається, що місцеві органи самоврядування більше зацікавлені в збереженні навколишнього середовища, ніж призначені чиновники. Але чи так це насправді — велике питання. І багато голів місцевих громад вже зараз будують плани щодо використання таких земель, неформально поділився інформацією з "ДС" юрист, який працює саме в сфері земельних відносин.

Функції використання землі та контролю за ним одночасно покладаються на органи місцевого самоврядування. Це суперечить поняттю поділу влади. Не може орган, який розпоряджається землею, під час землеустрою піклуватися про охорону земель та здійснювати контроль.

Крім того, закон скасовує землевпорядну експертизу, не узгоджується з процедурами стратегічної екологічної оцінки і оцінки впливу на навколишнє середовище, створює ризики неконтрольованої забудови — і це далеко не повний перелік його екологічних ризиків.

Однак всі ключові поправки, подані депутатами комітету з питань екологічної політики та природокористування, були відхилені. Фактично законом надається згода щодо забудови житловими та іншими об'єктами всіх категорій земель, чим нівелюється сам принцип охорони земель.

На думку екологів, закон створює значний ризик знищення залишків дикої природи України. Як заявляв голова ГО "Українська природоохоронна група" Олексій Василюк, в рамках земельної реформи органи місцевого самоврядування отримують не тільки орні землі, а й луки, степи і самосівні лісу, розташовані на сільськогосподарських територіях. А в документі не передбачені обмеження, необхідні для охорони таких природних екосистем. У нинішньому вигляді, вважає він, це прямий шлях до їх знищення, зокрема внаслідок оранки. Крім того, закон, на його думку, загрожує дерибаном українським лісам на землях запасу і тим, на які лісгоспи не встигли виготовити документацію.

Прийнятий закон дуже істотно скорочує кількість регуляторних процедур, пов'язаних із землею. І тим самим, на думку його розробників, обмежує передумови для корупції. Але в реальності він одночасно розв'язує руки місцевій владі. Централізований (але корумпований) контроль замінюється доброю волею керівництва громад. Хтось у місцевій владі, звичайно, буде дбати про рідну землю. А хтось — повною мірою реалізує корупційний потенціал, що відкрився.