Держбюджет — не свиня-скарбничка. Як заважає розвивати економіку "захист від дурня"

За очікуваних доходів у 1,32 трлн грн гранична сума дефіциту держбюджету на 2022 р. становить 188,8 млрд грн, що в межах 3,5% ВВП. В уряді вважають досягненням зниження цього показника на фоні 2020 р. (факт: 217,1 млрд грн) та 2021 р. (план: 247 млрд грн, але буде менше), коли витрати та дефіцит довелося різко збільшити, А як же — жити треба за коштами. Але не все так просто, адже бюджет держави — зовсім не те, що бюджет сім'ї. На відміну від нас із вами, держава може випускати гроші, а отже, й створювати додаткові можливості для економічного розвитку. Які саме — питання, на яке ми спробуємо відповісти.

Створення грошей

Але давайте спочатку поговоримо про гроші. Тільки знаючи, як створюються, працюють і знищуються гроші, можна зрозуміти, чому держава може підтримувати і навіть нарощувати дефіцит — і чи завжди це погано. Спойлер: ні. Адже чийсь фінансовий дефіцит — це чиясь вигода. Розберемося, кому вигідний дефіцит держбюджету.

Коли на Банкнотно-монетному дворі з друкарського верстата сходить нова купюра у 100 грн — це ще не гроші (у звичному розумінні). Коли та сама сотка їде у броньованій вантажівці і навіть коли інкасатори завантажують її до банкомату — це все ще не гроші. Тільки коли ви знімаєте кошти з банківського рахунку, наприклад, через той же банкомат — наша (тобто вже ваша) сотка стає грошима, адже з цього моменту її нарешті можна витратити на придбання товарів та послуг.

Але що спільного між 100 грн до зняття з банкомату та після? Це те ж саме зобов'язання держави в особі Національного банку України. Ці зобов'язання бувають у формі готівки, проте найчастіше існують у вигляді електронних записів на рахунках комерційних банків у НБУ. І в цьому "банківському" світі, який реальна економіка (фірми і ми з вами) не бачить, відбуваються процеси, дуже схожі на пригоди нашої сотні, лише без "ускладнень" у вигляді броньованих вантажівок, інкасаторів та банкоматів. У даному випадку НБУ випускає гривні, тільки не на друкарському верстаті, а за допомогою клавіатури, роблячи відповідні записи на рахунках, які він відкрив комерційним банкам (центробанк по праву вважається "банком банків"). Але поки гривні/записи зберігаються на рахунках банків — це ще не звичні нам гроші. Та їх інакше й називають — банківські резерви ("резервні гроші").

Тепер якщо уряду, тобто державному казначейству, яке теж має рахунок у НБУ, потрібно здійснити витрати з якоюсь метою, наприклад, розплатитися з приватним виробником у рамках держзакупівель — воно за допомогою центробанку збільшує резерви комерційного банку, а той у свою чергу поповнює рахунок підприємства, в якого робиться покупка. Якщо точніше: комерційний банк замість зобов'язань НБУ видає свої зобов'язання кінцевому одержувачу коштів (фірмі) на ту саму гривневу суму. І це у вигляді електронних записів на балансах. Так гривні "передаються" від уряду бізнесу. З цього моменту вони стають грошима, адже фірма може їх витратити у реальній економіці. У разі інших держвидатків відбувається такий самий процес, тільки суми на свій банківський рахунок може отримувати й конкретна людина (якщо, наприклад, це пенсія чи допомога з безробіття).

Найважливіше доповнення: комерційні банки можуть поповнювати рахунки фірм та громадян (створюючи депозити), навіть без доручень держказначейства, а просто тому, що клієнт попросив. Якщо банк впевнений у платоспроможності позичальника (і за дотримання інших умов, про які ми говорити не будемо) — він видасть йому свої зобов'язання, які можна витратити, наприклад, на придбання верстата (у разі підприємства) або пральної машини (якщо позичальник — фізособа) ). Простими словами, це називається "отримати кредит" у банку.

Отже, зобов'язання НБУ у вигляді готівки в обігу та зобов'язання комерційних банків у вигляді депозитів компаній та фізосіб — і є гроші. В Україні ці зобов'язання "вимірюються" (номінуються) у гривні як національній грошовій одиниці. Звичайно, депозити в комерційних банках бувають строковими або валютними, які складніше витратити, тому сукупність грошей в економіці (грошова маса) зазвичай подається у вигляді кількох агрегатів — це тема окремої статті.

Знищення грошей

А ще питання: чому деякі зобов'язання вважаються грошима? Іншими словами, чому ми згодні обмінювати особливі "папірці" (з гаманця) або електронні записи (з банківського рахунку) на всілякі блага — від автомобіля до нової стрижки? Тому що і автодилер, і перукар теж упевнені, що зможуть обміняти ці зобов'язання на щось корисне для себе і так далі. Але це лише частина відповіді.

Зрештою, все зводиться ось до чого: той, хто випускає фінансове зобов'язання, обіцяє прийняти його в обмін на щось. Тому зобов'язання має цінність. Якщо ви даєте розписку своєму сусідові про те, що за місяць повернете 100 грн — то зобов'язуєтесь в обмін на цю розписку розплатитися зазначеною сумою. А якщо банк випускає зобов'язання у вигляді запису "100 грн" на клієнтському рахунку — він також обіцяє в майбутньому конвертувати їх у готівку (на вимогу або по закінченні певного терміну). Також банк підтверджує, що прийме дані електронні записи як погашення боргу. Тобто або сам клієнт, або той, кому він переведе ці 100 грн, може розплатитися з комерційним банком за кредитом, просто дозволивши йому списати зі свого балансу цю суму, яка є електронним записом. В цьому випадку "списати" означає знищити гроші: були в економіці 100 грн, якими можна було розплачуватися — і не стало. Таким чином коли банки видають кредити, вони створюють гроші, а коли клієнти погашають борг — гроші знищуються. Так само, як за місяць ви розірвете розписку, яку сусід принесе в обмін на 100 грн. Тільки записи на рахунках у банку — це гроші, а наші розписки — ні (знайдеться не так багато сусідів, які їх приймуть).

А що ж із зобов'язаннями держави — готівкою та резервами? Схема та сама, тільки на крок довша. Коли ви сплачуєте податки (або інші платежі на користь держави), то по суті даєте доручення своєму банку переказати відповідну суму з вашого рахунку казначейству. Щойно банк зменшує ваш баланс на зазначену суму, тобто знищує свої зобов'язання, скорочується і кількість грошей, доступних в економіці. Що робить держава? Вона приймає свої зобов'язання ("резервні гроші") як погашення вашого податкового боргу. Таким чином, знищуються як ваші зобов'язання зі сплати податків, так і зобов'язання держави у вигляді електронних записів на рахунку комерційного банку в НБУ.

Звідси головний висновок: державні витрати — це створення, а податки — знищення грошей. Тих грошей у вигляді банкнот, монет та залишків на банківських депозитах, якими користується реальна економіка.

Справа техніки: як витратити більше

Як це пов'язано із дефіцитом бюджету? А так, що його завжди можна покрити. Гроші спочатку створюються, а потім вилучаються з економіки. Записи на рахунку казначейства ми грошима не називаємо. Держбюджет — не свиня-скарбничка. Гривні потрапляють в економіку (у вигляді готівки або банківських депозитів) і йдуть з неї за описаною вище схемою. Це безперервний процес, тому причини і наслідки для стороннього спостерігача часто змінюються місцями. Звідси й міф про те, що держава фізично може витратити лише те, що зібрала.

Інша річ, що влада сама собі зв'язала руки штучними заборонами на фінансування дефіциту бюджету. З цією метою можна використовувати лише доходи від приватизації чи запозичень. НБУ не має права прямо поповнювати рахунок казначейства. Але тут з'являється обхідний шлях: Мінфін може випустити облігації внутрішньої державної позики (ОВДП) та продати комерційним банкам в обмін на їхні зобов'язання (депозити). Потім уряд, перемістивши кошти з депозиту у комерційному банку на свій казначейський рахунок, нарешті отримає можливість більше витрачати. Роль НБУ тут також важлива: він викупить у банку ОВДП, коли той захоче їх продати, а у разі потреби видасть йому в кредит резерви, необхідні для поповнення рахунку казначейства.

Законодавці пішли далі і в законі про держбюджет щороку обмежують можливий обсяг держборгу (на 31 грудня 2022 р. — 2,73 трлн грн в еквіваленті) та нових запозичень. Щодо зовнішнього боргу, то це виправдано, бо чужу валюту обов'язково треба десь брати, щоб розплатитися. Але навіщо лімітувати внутрішній борг (у 2022 р. 420 млрд грн при погашенні 321 млрд грн), якщо держава не може збанкрутувати у власній валюті? Є лише один вагомий аргумент, який ми розглянемо у наступному параграфі.

А поки що висновок: консолідований уряд (держава + НБУ) технічно може створити більше грошей (дати комерційним банкам резерви, які ті перетворять на депозити клієнтів), ніж отримати у вигляді будь-яких надходжень із реальної економіки — від компаній та домогосподарств. А законодавчі норми можна і треба переглянути, щоб дати уряду свободу дій стимулювати економіку.

Інфляція: ризики та можливості

Факт, що уряд може собі дозволити все, що продається за державну валюту, — товари, послуги, робочу силу… Але ми знаємо, що магічної палички не існує, і просто випускати скільки завгодно грошей — погана ідея. Чому?

Інфляція. Вважається, що якщо держава захоче витрачати надто багато, то це підштовхне вгору загальний рівень цін, бо товарів та послуг залишиться приблизно стільки ж, а грошей за ними "гонятиметься" дедалі більше. Якщо бездумно створювати гроші, то так і буде. І в екстремальному випадку національна грошова одиниця знеціниться настільки, що ніхто не захоче її приймати.

Але жахливі приклади гіперінфляції (Веймарська Німеччина в 1921-1923 рр., Угорщина в 1945-1946 рр., Зімбабве в "нульових", Венесуела останніх років; меншою мірою знецінення нашого купона-карбованця на початку 1990-х) хоч і яскраві, але не такі вже й часті, якщо врахувати кількість країн та історію спостережень.

А все тому, що інфляція — це не просто більше грошей в обігу, а їхній "надлишок": коли пропозиція благ зростає не такими темпами, як грошова маса, або стрімко падає. Не дивно, що у країнах, де відбувалася гіперінфляція, також спостерігався підрив виробничих потужностей. Наприклад, Зімбабве внаслідок невдалої земельної реформи з експортера продовольства стала імпортером, а Україні, після розвалу СРСР і розриву виробничих зв'язків, стали масово закриватися заводи.

Утім, це екстремальні приклади. А невелика інфляція (кілька відсотків на рік, але дуже залежить від країни) — це нормально, і головне вона корисна для економіки, адже стимулює попит. Більше того, під час активного розвитку інфляція в країні може різко збільшуватися і навіть утримуватися на двозначних числах, проте катастрофи не відбувається. Навпаки, стрибки загального рівня цін у 1970-х не завадили таким "тиграм", як Японія та Південна Корея, зробити великий стрибок у перший світ. Чому? У цих країнах швидко розвивалося виробництво, що збільшувало пропозицію та не дало звалитися у гіперінфляцію.

Зробимо проміжні висновки:

1. Держава технічно може витратити більше грошей, ніж вилучає як податки та інші обов'язкові платежі чи доходи від приватизації. Якщо забираються законодавчі перепони, то питання "чи можна?" змінюється на "чи потрібно?".
2. Додаткові фінансові вливання в економіку можуть сильно розігнати інфляцію. Але не обов'язково.
3. Наскільки варто збільшувати держвитрати, не змінюючи оподаткування (знищення грошей), залежить від виробничих можливостей економіки. Якщо нові гроші підуть на створення та купівлю нових товарів та послуг, інфляція не набуде загрозливих масштабів. Натомість доступних благ побільшає.

Розвиток економіки: кому вигідний бюджетний дефіцит

І нарешті, коли все стало на свої місця, підходимо до самої суті. Важливим є не так розмір дефіциту бюджету, як цілі, на які підуть гроші. І чи є в економіці ресурси, які можна використовувати для виробництва.

Щодо ресурсів — будь ласка. Цього року безробіття в Україні сягає 9,9% (за методологією МОП). Виробничі потужності багатьох заводів простоюють. Чого ж бракує? Фінансування та правильної політики.

Ось приклад: українські машинобудівні підприємства не можуть працювати на повну потужність (від автобусів до поїздів) через конкуренцію з іноземними виробниками, яких найчастіше підтримують їхні уряди. Є кілька можливостей збільшити загальний випуск за державні фінанси: підтримати своїх, стимулювати іноземців відкривати заводи в Україні або те й інше. Все це реально зробити через механізм публічних закупівель (законопроект "про локалізацію" зараз у Верховній Раді на фінальній стадії затвердження).

Ще один приклад — створення та, головне, запуск у роботу індустріальних парків. Вони були в Україні й раніше, але майже всі лише на папері (хоча значна частина промисловості наших сусідів, включаючи Туреччину та Угорщину, формується саме в індустріальних парках). Парламент зовсім недавно ухвалив необхідні закони. Тепер держава зможе компенсувати витрати на підведення мереж та доріг до індустріальних парків, а в їхніх межах – на підключення компаній до мереж. Буде можливість компенсації відсоткових ставок за кредитами, передбачено й інші стимули, включаючи пільги з оподаткування. Звичайно, для цього буде потрібне бюджетне фінансування — і на 2022 р. виділено 400 млн грн. Але це вп'ятеро менше, ніж очікувалося після ухвалення закону про індустріальні парки. Чи можна було передбачити 2 млрд грн? Так, якщо індустріальні парки справді запрацюють: витрачені гроші підуть на збільшення випуску, а не на розгін інфляції. Насправді такі бюджетні витрати, звичайно, можуть підштовхувати ціни вгору (все-таки нові найняті працівники отримають зарплату "зараз" і підуть за продуктами, а умовні автобуси продадуть "потім"), але якщо паралельно відбувається розвиток потужностей, то збільшується не просто випуск, а й потенціал економіки.

Можлива й практика цільової емісії, особливо для збільшення технологічного експорту: це коли комерційний банк за підтримки держави видаватиме вигідні кредити іноземцям, наприклад, на купівлю трамваїв чи холодильників українського виробництва.

Будівництво об'єктів інфраструктури теж непоганий варіант вкладення держкоштів. Цим у нас користуються, тільки ефект буде кращим, коли серед підрядників побільшає українських компаній.

У розвинених економіках дедалі частіше звучать пропозиції залучити економічні ресурси за допомогою програми гарантування роботи (Job Guarantee), коли держава обіцяє добровільно найняти (на мінімальну зарплату) всіх, хто залишився за бортом ринку праці, що особливо актуально під час кризи. Насамперед йдеться про розширення інфраструктурних проектів та сектору соціально значущих послуг (таких як догляд за дітьми). Але в Україні організувати таку програму було б дуже складно. Тому на першому етапі краще максимально задіяти вільні ресурси у вже сформованих галузях, які випускають продукцію з високою доданою вартістю. Там, де можна швидко збільшити продуктивність праці, перейнявши технології виробництва. І там, де бізнес за певної підтримки готовий сам створити чи розконсервувати робочі місця.

Отже, для бюджетних видатків не потрібні свині-скарбнички. Питання не в наявності грошей, а в доступності економічних ресурсів, які можна залучити. Якщо це так, то пріоритетом бюджетної політики має стати розвиток перспективних виробничих потужностей, що генерують нові товари та послуги. І якщо коштів недостатньо і немає законодавчих заборон, можна збільшувати дефіцит бюджету. Адже чийсь фінансовий мінус (в даному випадку держави) — це зворотний бік чийогось фінансового плюса (в цьому випадку приватного сектора). Коли державний сектор підтримує дефіцит, він збільшує фінансове багатство решти економіки (це особливо актуально, коли поточний рахунок операцій із зовнішнім світом у мінусі). Отже, бюджетний дефіцит може бути вигідним і бізнесу, і найманим працівникам.

Тому обмеження на дефіцит бюджету або обсяг внутрішніх запозичень для його покриття у кращому разі відіграють роль захисту від дурня (щоб не "надрукували" надто багато грошей), а в найгіршому — стопорять розкриття економічного потенціалу країни. Захист від дурня, звичайно, добре, але якщо ми будемо про себе такої думки, то можемо забути про незалежну політику та економічне процвітання. Навіть у далекому майбутньому.