Богдан Данилишин про те, чому фіскальна консолідація не може бути самоціллю державної політики

Упродовж найближчих тижнів Верховна Рада України розглядатиме проект Закону України "Про Державний бюджет України на 2022 рік"

Щодо державного бюджету України на 2022 рік

Доходи Державного бюджету у 2022 році заплановані у розмірі 1267 млрд. грн. (з трансфертами) або 23,6% ВВП (табл. 1), що є найнижчим рівнем за останні 7 років. Очікується подальше зростання частки податкових надходжень в складі доходів бюджету (до 88%), чого передбачається досягти як за рахунок посилення ефективності заходів щодо протидії ухиленню від оподаткування, зокрема у сфері адміністрування ПДВ, так і завдяки підвищенню соціальних стандартів (мінімальна зарплата у середньому в 2022 році становитиме 6550 грн, що на 8,4% вище рівня 2021 року).

Видатки державного бюджету (з міжбюджетними трансфертами) передбачено на рівні 1442 млрд. гривень або 26,9% ВВП, що також є найнижчим рівнем з 2016 року. Основними пріоритетами видаткової політики будуть охорона здоров’я, освіта, дорожня інфраструктура, оборона, що визначатиме акцент на питаннях збереження та розвитку людського капіталу, покращення фізичної інфраструктури, зміцнення обороноздатності країни.

Основні показники Державного бюджету на 2022 рік, млрд грн.

Важливим напрямком бюджетної видаткової політики залишається підтримка інвестиційної діяльності в економіці та стимулювання процесу банківського кредитування. На інвестиційні цілі в 2022 р. передбачається спрямувати близько 7,6% видатків державного бюджету, що дещо нижче запланованого на 2021 р. рівня (8,4%), однак перевищує середній рівень 2018-2019 років (7,1%). Вагому складову інвестиційних видатків передбачається спрямувати в інфраструктурні проекти, що мають високий мультиплікаційний ефект для стимулювання економічної діяльності. Відносно загальних інвестицій в економіці бюджетні капітальні видатки становитимуть 14% (в 2018-2019 рр. було 11%, в 2020 – 17%). 

На цілі здешевлення кредитування в рамках програм "Доступні кредити 5-7-9%" та "Доступна іпотека 7%" у Державному бюджеті на 2022 рік передбачено 3 млрд гривень (на 2021 р. було заплановано 2 млрд. грн). За 2020-2021 рр. 38 уповноважених банків видали 23 675 кредитів на загальну суму більше 62 млрд грн, що значною мірою сформувало позитивний тренд зростання загального рівня кредитування в економіці.

Витрати на обслуговування боргу у 2022 році мають зрости до 3,5% ВВП (у середньому серед країн з ринками, що формуються – 2%, у т. ч. в регіоні Європи – 1,3% ВВП). При цьому зростання витрат на обслуговування боргу обумовлено не стільки збільшенням самого боргу, скільки зміною його структури та підвищенням ефективної процентної ставки обслуговування. Вказаний показник у 2022 р. досягне свого максимального значення за останні 5 років (7,2% річних). Одна з основних причин такої тенденції – поступове заміщення частки пільгових позик від МФО більш дорогими позиками з внутрішнього ринку. Так, частка позик міжнародних організацій у загальній структурі державного прямого боргу України протягом 2021-2022 рр. має знизитись з 22 до 17%.

Потреби у фінансуванні Державного бюджету 2022 (фінансування дефіциту та погашення боргу) становитимуть 10,8% ВВП, що значно нижче рівня 2020-2021 рр. (15% ВВП) однак суттєво перевищує рівень попередніх років (7,3% ВВП з 2003 р.) і в цілому свідчить про збереження високих ризиків для фіскальної стійкості з боку боргових індикаторів.

Світові тенденції

На міжнародному рівні триває дискусія на тему імовірності входження світу у нову еру "великого уряду". За інформацією The Economist уряди країн світу вже витратили 17 трлн. доларів США під час пандемії, включаючи надання позик та гарантій, на загальну суму близько 16% світового ВВП. За поточними прогнозами урядові витрати у відношенні до ВВП у 2026 році будуть більшими ніж у 2006 році практично у кожній із розвинених країн.

Для країн, що розвиваються, також є характерними ці тенденції: за прогнозом МВФ у 2022-2026 роках, що характеризуватимуть "нормалізацію" фіскальної політики після "ковідних" 2020-2021 рр., видатки загального уряду у країнах, що розвиваються залишатимуться на 1,7% ВВП більшими, ніж у середньому протягом 2000-2019 рр., у тому числі для країн Європи – на 0,6% ВВП, країн Азії – на 5,4% ВВП.

Для посилення ролі держави є кілька об’єктивних причин: старіння населення, що потребує більших витрат на охорону здоров’я та пенсійне забезпечення, необхідність зниження шкідливих викидів та масштабної перебудови економіки з метою досягнення кліматичних цілей.

Нагадаємо, що у відповідь на кризу, викликану пандемією COVID-19, абсолютна більшість країн відповіла потужними фіскальними імпульсами. Запас фіскального простору країни залежить не від розміру видатків країни, а від можливості їх безпечного збільшення без загроз для боргової стійкості.

На нашу думку, фіскальна консолідація не може бути самоціллю державної політики, оскільки цей показник у відриві від загального контексту та специфіки окремих країн може бути оманливим. Наприклад, ці показники є співставними у Франції та Лесото (близько 55% ВВП), Канаді та Боснії (близько 41% ВВП) та США та Ботсвані (близько 36% ВВП). Витрати загального уряду України до ВВП є співставними з окремими розвинутими країнами та країнами сусідами з регіону Центральної та Східної Європи.

Тому незалежно від того, хто має рацію, неоліберали чи прихильники "великого уряду", головним залишається не розмір держави, а якість та ефективність державного управління. Як свідчать дані Worldwide Governance Indicator якість державних послуг в цілому залишається порівняно низькою, незважаючи на високий рівень перерозподілу ВВП через державний бюджет.

Висновки та рекомендації

На нашу думку, рівень перерозподілу ВВП через видатки може бути збільшено на 1 відсотковий пункт ВВП, що відповідатиме близько 54 млрд. гривень. Приміром, у докризовому періоді 2016-2019 рр. середній рівень видатків державного бюджету відносно ВВП становив 27,9% ВВП (це при тому що в 2016-2019 рр. проводилась жорстка бюджетна консолідація, особливо у сферах охорони здоров’я, освіти, інфраструктури, що спричиняло зростання безробіття та трудову міграцію). Тобто, можливе збільшення рівня видатків бюджету 2022 не виглядає порушенням макроекономічних пропорцій, пов’язаних з перерозподілом ВВП через державний бюджет.

Зважаючи на можливість перегляду доходів у напрямі збільшення з огляду на консервативні параметри прогнозу, закладеного у розрахунок основних показників бюджету наступного року, розширення видатків є можливим навіть без збільшення дефіциту. Однак, навіть збільшення видатків за рахунок розширення дефіциту не є критичним: у 2022 році запланований дефіцит на рівні 3,5% ВВП є суттєво нижчим за прогноз середнього дефіциту країн світу з ринками, що формуються (6,5% ВВП) (дані МВФ) при тому, що рівень державного боргу в Україні нижчий за середній рівень вказаних країн (54,4% ВВП проти 67,3% ВВП відповідно).

Не слід забувати і про резерви оптимізації державних витрат. Наприклад, рівень фінансування сфери правоохоронних органів та судової системи в Україні є найвищим в Європі і одним з найвищих у світі. Перевищення середнього показника фінансування даної сфери відносно країн Східної Європи (не членів ЄС) становить 1% ВВП, відносно країн ЄС-28 – 1,6% ВВП.

Запланований рівень фінансування видатків на "Громадський порядок, безпеку та судову владу" у бюджеті 2022 встановлено на рівні 3,3% ВВП (176 млрд. грн), що є дещо нижче, ніж у максимальному 2020 р. – 3,8%, однак значно вище за параметри державного фінансування даної сфери у інших країнах світу: в регіоні Європи Україна є лідером за рівнем даних витрат, у світі – поступається лише ОАЕ (4,0% ВВП) та ПАР (3,8% ВВП). Середній рівень державного фінансування вказаних видатків у 2019 р. у країнах ЄС-28 становив 1,7% ВВП (від 0,9% ВВП в Ірландії до 2,8% ВВП в Болгарії), у країнах Східної Європи не членах ЄС – 2,2% ВВП (від 0,9% ВВП в Казахстані до 3,0% ВВП в Грузії).

Очевидно, що витрати на контролюючі органи повинні зберігати розумний компроміс з видатками на підтримку економічного зростання, особливо в умовах триваючої економічної кризи, критичного падіння сукупного попиту та інвестицій. Важливість реформ правоохоронної судової та антикорупційної систем повинна зберігати пріоритет після відновлення стійкого економічного зростання.

Богдан Данилишин, академік НАН України