"Безкоштовна земля" церков і університетів. Яку ціну за неї призначать "слуги"
Із законодавства України може взагалі зникнути таке поняття, як право постійного користування земельними ділянками. Норму, що дісталася в спадок від СРСР, депутати пропонують замінити правом господарського відання та оперативного управління
У Верховній Раді зареєстровано законопроєкт № 5385 "Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів про скасування інституту права постійного користування земельними ділянками". Його автори — 18 депутатів, всі з фракції партії "Слуга народу", з них 14 — члени комітету з питань аграрної та земельної політики (включаючи голову комітету), який є профільним при розгляді даного проєкту.
Задекларована мета документа — захистити права власників і користувачів землі, ліквідувати корупційні схеми і одночасно — збільшити доходи місцевих бюджетів за рахунок орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності. Для цього автори ініціативи пропонують в Земельному кодексі України повністю скасувати право на постійне користування земельними ділянками (стаття 92).
Ідея виникла не на рівному місці: розробка даного законопроєкту передбачена завданням 193 Плану пріоритетних дій уряду на 2021 р., затвердженого розпорядженням Кабміну від 24 березня 2021 р. № 276. На думку уряду, це дозволить "збільшити розмір надходжень до бюджету від використання земель".
Що таке "постійне користування"
Право постійного користування (ПК) — це можливість володіти і користуватися земельною ділянкою, що перебуває у державній або комунальній власності, без встановленого терміну. Земельні ділянки безкоштовно і без проведення земельних торгів на правах ПК можуть виділяти місцеві органи державної влади і територіальні громади.
Це спадщина СРСР: безстрокове (постійне) землекористування було закріплено в радянському земельному законодавстві (Основах земельного законодавства СРСР і союзних республік 1968 р., Земельному кодексі Української РСР 1970 р.).
У незалежній Україні ця практика трансформувалася. У початковій редакції стаття 92 Земельного кодексу України надавала право постійного користування тільки державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям. Але в подальшому в результаті численних доповнень це право також було надано: громадським організаціям осіб з інвалідністю, їх підприємствам (об'єднанням), установам і організаціям; релігійним організаціям — для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності; навчальним закладам незалежно від форми власності і деяким іншим особам.
Згодом тих, хто не перерахований в цьому списку, але при цьому має земельні наділи в постійному користуванні, пунктом 6 Перехідних положень Земельного кодексу України зобов'язали переоформити таке право у власність або в користування. Але рішенням Конституційного суду України від 22 вересня 2005 р. № 5-рп/2005 це положення було визнано неконституційним. Тобто ці землі просто "зависли".
Заручниками ситуації стали тисячі громадян і приватних юросіб, які придбали право постійного користування землею до 2002 р. В даний час вони, з одного боку, згідно зі статтею 92 Земельного кодексу, не можуть бути суб'єктами такого права. А з іншого — це не є підставою для припинення права згідно зі статтею 141 Земельного кодексу. Це викликає численні конфлікти землекористувачів з органами влади. Зокрема, таким фізичним і юридичним особам масово відмовляють у внесенні відомостей про земельні ділянки до Державного земельного кадастру, держреєстрації права постійного користування.
Як вказує в публікаціях консультант програми Світового банку та ЄС "Підтримка прозорого управління земельними ресурсами в Україні" Анна Федун, на сьогоднішній день 3,2 млн га сільськогосподарських угідь знаходиться в постійному користуванні державних та комунальних підприємств, установ, організацій. Ще 1,5 млн га — в постійному користуванні фізичних осіб і юридичних осіб, які придбали це право згідно з раніше діючим законодавством (до 1 січня 2002 р.), і на сьогоднішній день, згідно зі ст. 92 Земельного кодексу, вони не відносяться до суб'єктів права постійного користування. До того ж в ПК передавалися не тільки землі, придатні для сільського господарства, а й інші. Статистику по ним "ДС" відшукати не вдалося.
На відміну від власників і орендарів земельних ділянок, Земельним кодексом України на постійного користувача покладено обов'язок по самостійному господарюванню на земельній ділянці. Суб'єкт ПК не може передавати ділянку в користування третім особам або закладати її для отримання кредиту. Однак практика показує, що ці заборони часто не дотримуються, точніше — обходяться.
Проблеми "просто користування"
Сам інститут права постійного користування землею має ряд серйозних недоліків, які, власне, і стали приводом для розробки законопроєкту № 5385:
- У багатьох випадках право ПК земельною ділянкою не оформлене належним чином. Це не дозволяє ефективно контролювати використання таких земельних ділянок.
- Постійні користувачі не мають можливості розпоряджатися земельними ділянками (на відміну від власників і орендарів), тому склалася практика, коли державні і комунальні підприємства масово передають ділянки в обробку або інше використання третім особам за незаконними договорами спільної обробки, спільної діяльності, підряду і т. д. Це стосується і фізичних осіб.
- Як наслідок, місцеві бюджети недоотримують значні суми коштів, які могли б надходити до їхніх бюджетів, якби господарська діяльність велася "в білу".
- У разі ПК діють різні правові режими для земельної ділянки та будівель, розташованих на ній. Не працює принцип "єдиної юридичної долі" земельної ділянки і будівлі на ній.
У пояснювальній записці до законопроєкту наголошується якраз на другому пункті: нераціональне, з корупційною підосновою, використання земель, переданих колись в постійне користування державних і комунальних підприємств, установ, організацій, — але які не є необхідними для їх господарської діяльності.
Наводиться навіть приклад "сірої схеми": прихований продаж таких ділянок шляхом надання можливостей будівництва приватним структурам (наприклад, зведення багатоквартирних будинків з наданням держпідприємству або установі невеликого відсотка квартир в ньому). "При цьому кошти або вартість майна, які отримує суб'єкт права постійного користування в результаті таких дій, набагато менші в порівнянні із коштами, які він міг отримати при легальному продажу або хоча б оренді земельної ділянки", — вказується в документі.
Що в проєкті
Перш за все — виключення можливості купувати права постійного користування земельними ділянками для будь-яких осіб. А вже існуючі ПК пропонується переоформити на інші речові права:
- державні та комунальні підприємства, установи, організації автоматично набувають право оперативного управління, господарського відання на земельні ділянки, що знаходилися у них на правах постійного користування;
- фізичні особи та приватні юридичні мають право переоформити право ПК на право оренди строком на 50 років, а також право викупу земельної ділянки з 30-річною розстрочкою платежу.
Також встановлюються наступні умови розпорядження земельними ділянками:
- їх відчуження, застава здійснюються на земельних торгах, за погодженням з органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, до сфери управління яких належить суб'єкт постійного користування;
- вони можуть бути відчужені або закладені тільки в разі, якщо таке право придбано за цивільно-правовими договорами, а не безоплатно від держави або територіальної громади;
- вони не можуть бути предметом міни, дарування, інших форм відчуження, крім купівлі-продажу;
- вони не можуть бути передані в користування за іншими договорами, крім як договір оренди землі;
- ділянки, які використовуються на праві оперативного управління, а також ділянки лісового фонду, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення не можуть бути відчужені, передані в заставу, на них не може бути звернено стягнення.
Що стосується права господарського відання, оперативного управління, то передаватися земельні ділянки в оренду повинні на наступних умовах:
- термін оренди не повинен перевищувати 3 років (а по ділянках сільгосппризначення — не більше 7 років);
- передача в оренду виключно через земельні торги (крім передачі ділянки в оренду власнику розташованих на ній будівель, споруд);
- заборона на передачу земельних ділянок в оренду для будівництва, видобутку корисних копалин, створення штучних водойм;
- заборона на передачу земельної ділянки в суборенду;
- відсутність у орендаря права на отримання від орендодавця відшкодування витрат на охорону і поліпшення земельної ділянки, а також переважного права на придбання земельної ділянки у власність.
Також законопроєкт дозволяє державним і комунальним підприємствам, установам, організаціям купувати земельні ділянки за цивільно-правовими договорами. І забороняє державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам мати земельні ділянки на праві господарського відання (крім земель, необхідних для будівництва і обслуговування сільськогосподарської нерухомості, і земель, які були отримані в постійне користування до набрання чинності закону). Для них є тільки право оперативного управління.
Тут варто пояснити, що до Земельного кодексу вводиться стаття 91-1 "Права оперативного управління, господарського відання щодо земельної ділянки". У праві господарського відання власник має право на частину прибутку, отриманого від використання майна (і контролює цей процес). А на праві оперативного управління власник може вилучити зайве майно, а також займатися розподілом доходів від його використання.
Релігійний аспект
Реакції на законопроєкт № 5385 від всіх стейкхолдерів ще немає. Але відразу після його появи на сполох забили церковники — вони побоюються, що з повним скасуванням права на ПК релігійні організації втратять можливість безкоштовно користуватися земельними ділянками для своєї духовної і соціальної діяльності. На їхню думку, одне із завдань документа — змусити релігійні організації брати участь в земельних торгах і платно використовувати землю виключно на правах оренди.
Церковники вказують, що законопроєкт № 5385 не включає змін до статті 82 Земельного кодексу України, які б дозволили релігійним організаціям купувати землю у власність. Тобто їм не дається можливість викупити ділянки державної і комунальної власності, якими вони користуються зараз. Так релігійні організації змушують перейти від безкоштовного постійного землекористування до платної оренди на комерційній основі.
Церковні критики законопроєкту кажуть, що необхідність брати участь в земельних торгах та орендувати землю унеможливить користування землями для багатьох релігійних організацій. Вони нагадують, що право на постійне користування земельними ділянками для релігійних організацій було відновлено в 2009 р. з ініціативи Всеукраїнської ради церков. І зараз вони можуть безкоштовно користуватися землею державної та комунальної власності лише в некомерційних цілях. Такий режим землекористування був введений в якості компенсації за 70 років репресій і церковну власність, експроприйовану радянською владою на користь держави.
В цілому законопроєкт № 5385 виглядає як ті самі благі наміри, якими може виявитися вимощена дорога в пекло. З одного боку, він закриває численні корупційні лазівки і наводить порядок в українському землекористуванні, а також може поповнити місцеві бюджети.
З іншого — він має всі шанси "розворушити осине гніздо". У постійному користуванні знаходиться 4,7 млн га тільки сільгоспземель, а ще невідомо скільки — всіх інших. Можна припустити, що дуже чимала частина цих земель використовується по всяких сумнівних схемах — десь житло побудовано, десь вже друге покоління фермерів врожаї збирає по "договору про спільну діяльність". Зрозуміло, що всі вони будуть категорично проти зміни статус-кво.
Результатом же може стати новий сірий переділ величезної кількості земель, і буде він супроводжуватися неабиякими скандалами. Не самий хороший фон для відкриття цивілізованого ринку землі.