"Безкоштовна земля" церков і університетів. Яку ціну за неї призначать "слуги"

У Верховній Раді зареєстровано законопроєкт № 5385 "Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів про скасування інституту права постійного користування земельними ділянками". Його автори — 18 депутатів, всі з фракції партії "Слуга народу", з них 14 — члени комітету з питань аграрної та земельної політики (включаючи голову комітету), який є профільним при розгляді даного проєкту.

Задекларована мета документа — захистити права власників і користувачів землі, ліквідувати корупційні схеми і одночасно — збільшити доходи місцевих бюджетів за рахунок орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності. Для цього автори ініціативи пропонують в Земельному кодексі України повністю скасувати право на постійне користування земельними ділянками (стаття 92).

Ідея виникла не на рівному місці: розробка даного законопроєкту передбачена завданням 193 Плану пріоритетних дій уряду на 2021 р., затвердженого розпорядженням Кабміну від 24 березня 2021 р. № 276. На думку уряду, це дозволить "збільшити розмір надходжень до бюджету від використання земель".

Що таке "постійне користування"

Право постійного користування (ПК) — це можливість володіти і користуватися земельною ділянкою, що перебуває у державній або комунальній власності, без встановленого терміну. Земельні ділянки безкоштовно і без проведення земельних торгів на правах ПК можуть виділяти місцеві органи державної влади і територіальні громади.

Це спадщина СРСР: безстрокове (постійне) землекористування було закріплено в радянському земельному законодавстві (Основах земельного законодавства СРСР і союзних республік 1968 р., Земельному кодексі Української РСР 1970 р.).

У незалежній Україні ця практика трансформувалася. У початковій редакції стаття 92 Земельного кодексу України надавала право постійного користування тільки державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям. Але в подальшому в результаті численних доповнень це право також було надано: громадським організаціям осіб з інвалідністю, їх підприємствам (об'єднанням), установам і організаціям; релігійним організаціям — для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності; навчальним закладам незалежно від форми власності і деяким іншим особам.

Згодом тих, хто не перерахований в цьому списку, але при цьому має земельні наділи в постійному користуванні, пунктом 6 Перехідних положень Земельного кодексу України зобов'язали переоформити таке право у власність або в користування. Але рішенням Конституційного суду України від 22 вересня 2005 р. № 5-рп/2005 це положення було визнано неконституційним. Тобто ці землі просто "зависли".

Заручниками ситуації стали тисячі громадян і приватних юросіб, які придбали право постійного користування землею до 2002 р. В даний час вони, з одного боку, згідно зі статтею 92 Земельного кодексу, не можуть бути суб'єктами такого права. А з іншого — це не є підставою для припинення права згідно зі статтею 141 Земельного кодексу. Це викликає численні конфлікти землекористувачів з органами влади. Зокрема, таким фізичним і юридичним особам масово відмовляють у внесенні відомостей про земельні ділянки до Державного земельного кадастру, держреєстрації права постійного користування.

Як вказує в публікаціях консультант програми Світового банку та ЄС "Підтримка прозорого управління земельними ресурсами в Україні" Анна Федун, на сьогоднішній день 3,2 млн га сільськогосподарських угідь знаходиться в постійному користуванні державних та комунальних підприємств, установ, організацій. Ще 1,5 млн га — в постійному користуванні фізичних осіб і юридичних осіб, які придбали це право згідно з раніше діючим законодавством (до 1 січня 2002 р.), і на сьогоднішній день, згідно зі ст. 92 Земельного кодексу, вони не відносяться до суб'єктів права постійного користування. До того ж в ПК передавалися не тільки землі, придатні для сільського господарства, а й інші. Статистику по ним "ДС" відшукати не вдалося.

На відміну від власників і орендарів земельних ділянок, Земельним кодексом України на постійного користувача покладено обов'язок по самостійному господарюванню на земельній ділянці. Суб'єкт ПК не може передавати ділянку в користування третім особам або закладати її для отримання кредиту. Однак практика показує, що ці заборони часто не дотримуються, точніше — обходяться.

Проблеми "просто користування"

Сам інститут права постійного користування землею має ряд серйозних недоліків, які, власне, і стали приводом для розробки законопроєкту № 5385:

1. У багатьох випадках право ПК земельною ділянкою не оформлене належним чином. Це не дозволяє ефективно контролювати використання таких земельних ділянок.
2. Постійні користувачі не мають можливості розпоряджатися земельними ділянками (на відміну від власників і орендарів), тому склалася практика, коли державні і комунальні підприємства масово передають ділянки в обробку або інше використання третім особам за незаконними договорами спільної обробки, спільної діяльності, підряду і т. д. Це стосується і фізичних осіб.
3. Як наслідок, місцеві бюджети недоотримують значні суми коштів, які могли б надходити до їхніх бюджетів, якби господарська діяльність велася "в білу".
4. У разі ПК діють різні правові режими для земельної ділянки та будівель, розташованих на ній. Не працює принцип "єдиної юридичної долі" земельної ділянки і будівлі на ній.

У пояснювальній записці до законопроєкту наголошується якраз на другому пункті: нераціональне, з корупційною підосновою, використання земель, переданих колись в постійне користування державних і комунальних підприємств, установ, організацій, — але які не є необхідними для їх господарської діяльності.

Наводиться навіть приклад "сірої схеми": прихований продаж таких ділянок шляхом надання можливостей будівництва приватним структурам (наприклад, зведення багатоквартирних будинків з наданням держпідприємству або установі невеликого відсотка квартир в ньому). "При цьому кошти або вартість майна, які отримує суб'єкт права постійного користування в результаті таких дій, набагато менші в порівнянні із коштами, які він міг отримати при легальному продажу або хоча б оренді земельної ділянки", — вказується в документі.

Що в проєкті

Перш за все — виключення можливості купувати права постійного користування земельними ділянками для будь-яких осіб. А вже існуючі ПК пропонується переоформити на інші речові права:

• державні та комунальні підприємства, установи, організації автоматично набувають право оперативного управління, господарського відання на земельні ділянки, що знаходилися у них на правах постійного користування;
• фізичні особи та приватні юридичні мають право переоформити право ПК на право оренди строком на 50 років, а також право викупу земельної ділянки з 30-річною розстрочкою платежу.

Також встановлюються наступні умови розпорядження земельними ділянками:

• їх відчуження, застава здійснюються на земельних торгах, за погодженням з органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, до сфери управління яких належить суб'єкт постійного користування;
• вони можуть бути відчужені або закладені тільки в разі, якщо таке право придбано за цивільно-правовими договорами, а не безоплатно від держави або територіальної громади;
• вони не можуть бути предметом міни, дарування, інших форм відчуження, крім купівлі-продажу;
• вони не можуть бути передані в користування за іншими договорами, крім як договір оренди землі;
• ділянки, які використовуються на праві оперативного управління, а також ділянки лісового фонду, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення не можуть бути відчужені, передані в заставу, на них не може бути звернено стягнення.

Що стосується права господарського відання, оперативного управління, то передаватися земельні ділянки в оренду повинні на наступних умовах:

• термін оренди не повинен перевищувати 3 років (а по ділянках сільгосппризначення — не більше 7 років);
• передача в оренду виключно через земельні торги (крім передачі ділянки в оренду власнику розташованих на ній будівель, споруд);
• заборона на передачу земельних ділянок в оренду для будівництва, видобутку корисних копалин, створення штучних водойм;
• заборона на передачу земельної ділянки в суборенду;
• відсутність у орендаря права на отримання від орендодавця відшкодування витрат на охорону і поліпшення земельної ділянки, а також переважного права на придбання земельної ділянки у власність.

Також законопроєкт дозволяє державним і комунальним підприємствам, установам, організаціям купувати земельні ділянки за цивільно-правовими договорами. І забороняє державним і комунальним сільськогосподарським підприємствам мати земельні ділянки на праві господарського відання (крім земель, необхідних для будівництва і обслуговування сільськогосподарської нерухомості, і земель, які були отримані в постійне користування до набрання чинності закону). Для них є тільки право оперативного управління.

Тут варто пояснити, що до Земельного кодексу вводиться стаття 91-1 "Права оперативного управління, господарського відання щодо земельної ділянки". У праві господарського відання власник має право на частину прибутку, отриманого від використання майна (і контролює цей процес). А на праві оперативного управління власник може вилучити зайве майно, а також займатися розподілом доходів від його використання.

Релігійний аспект

Реакції на законопроєкт № 5385 від всіх стейкхолдерів ще немає. Але відразу після його появи на сполох забили церковники — вони побоюються, що з повним скасуванням права на ПК релігійні організації втратять можливість безкоштовно користуватися земельними ділянками для своєї духовної і соціальної діяльності. На їхню думку, одне із завдань документа — змусити релігійні організації брати участь в земельних торгах і платно використовувати землю виключно на правах оренди.

Церковники вказують, що законопроєкт № 5385 не включає змін до статті 82 Земельного кодексу України, які б дозволили релігійним організаціям купувати землю у власність. Тобто їм не дається можливість викупити ділянки державної і комунальної власності, якими вони користуються зараз. Так релігійні організації змушують перейти від безкоштовного постійного землекористування до платної оренди на комерційній основі.

Церковні критики законопроєкту кажуть, що необхідність брати участь в земельних торгах та орендувати землю унеможливить користування землями для багатьох релігійних організацій. Вони нагадують, що право на постійне користування земельними ділянками для релігійних організацій було відновлено в 2009 р. з ініціативи Всеукраїнської ради церков. І зараз вони можуть безкоштовно користуватися землею державної та комунальної власності лише в некомерційних цілях. Такий режим землекористування був введений в якості компенсації за 70 років репресій і церковну власність, експроприйовану радянською владою на користь держави.

В цілому законопроєкт № 5385 виглядає як ті самі благі наміри, якими може виявитися вимощена дорога в пекло. З одного боку, він закриває численні корупційні лазівки і наводить порядок в українському землекористуванні, а також може поповнити місцеві бюджети.

З іншого — він має всі шанси "розворушити осине гніздо". У постійному користуванні знаходиться 4,7 млн га тільки сільгоспземель, а ще невідомо скільки — всіх інших. Можна припустити, що дуже чимала частина цих земель використовується по всяких сумнівних схемах — десь житло побудовано, десь вже друге покоління фермерів врожаї збирає по "договору про спільну діяльність". Зрозуміло, що всі вони будуть категорично проти зміни статус-кво.

Результатом же може стати новий сірий переділ величезної кількості земель, і буде він супроводжуватися неабиякими скандалами. Не самий хороший фон для відкриття цивілізованого ринку землі.