Артем Безуглий: Зрозумілі правила гри посилять конкуренцію на ринку дорожнього будівництва

Система закупівель

- Наскільки українська система закупівель дорожніх робіт відрізняється від прийнятої в європейських країнах? У чому головні проблеми? Які ви бачите шляхи вирішення?

- Головна відмінність полягає в тому, що, згідно із Законом України "Про публічні закупівлі", головним критерієм оцінки тендерних пропозицій є ціна, зазначений критерій оцінки повинен бути не менше 70%, що є не прийнятним для сфери будівництва.

Другою великою проблемою є відсутність обов'язкових єдиних уніфікованих підходів до встановлення кваліфікаційних критеріїв відбору підрядника дорожніх робіт, тобто вимог техніки, працівників та досвіду роботи. Тобто кожна регіональна служба як замовник, який має повноваження самостійно формувати тендерні вимоги, керуючись Законом "Про публічні закупівлі".

Такий підхід стає приводом для подачі учасниками закупівель численних скарг до Антимонопольного комітету України, чим блокуються тендерні процедури і, як наслідок, відбувається затримка виконання дорожніх робіт. Недобросовісні компанії часто маніпулюють замовниками та учасниками, переслідуючи свої певні вигоди і вдаючись до так званого "тендерного тролінгу".

Сьогодні найкращим виходом для всіх сумлінних дорожніх компаній - як великих, так і малих - є негайне затвердження методології, причому обов'язкової для всіх. Методологія закупівель дорожніх робіт уніфікує вимоги до учасників на ринку дорожніх робіт.

- У ЗМІ активно обговорюється проєкт методики "Укравтодору" щодо дорожніх закупівель. Як один з його розробників, ви могли б розповісти про основні засади методики, як і які проблеми процесу закупівель дорожніх робіт вирішує методика? Чому так важливо, щоб учасник конкурсу надав докази досвіду виконання аналогічних робіт?

- Головний принцип методики - встановити однозначні і єдині для всіх замовників України вимоги до подання учасниками документів для кваліфікації (допуску) у тендері. Висуваючи високі вимоги до підрядників, відсіяти недобросовісні компанії, які беруть участь у тендері, не маючи ні реальних можливостей, а іноді і намірів виконувати умови контракту. Зрозумілі для всіх правила гри відкриють ринок і для міжнародних компаній, що посилить внутрішню конкуренцію і сприятиме підвищенню якості виконання робіт.

Коротко про кваліфікаційні критерії, встановлені методологією. Перший критерій - наявність обладнання. Тут ми пропонуємо замовнику визначити мінімальну кількість техніки, виходячи з даних проєктної документації. Таким чином, кожен учасник повинен підтвердити наявність мінімально необхідного обладнання, причому обладнання може бути як власне, так і включене. Є вимога про наявність перевантажувача асфальтобетонної суміші для доріг і категорії, що передбачено вимогами Державних будівельних норм. Встановлюються чіткі вимоги до технічних можливостей підрядника здійснювати вхідний та операційний контроль якості.

Другий критерій - наявність працівників відповідної кваліфікації. Тут ми пропонуємо замовнику вказувати конкретну кількість тих дорожніх робітників, машиністів, інженерів технагляду і т. п., яких планується залучати для реалізації контракту. Знову ж таки є розрахункова формула, за якою встановлюється мінімально необхідна кількість працівників, виходячи з показників проєктної документації.

Третій критерій - наявність досвіду виконання аналогічних робіт. Учасник процедури закупівлі має підтвердити 100%-ве виконання обсягів з ключових видів робіт за останні п'ять років одним контрактом або сумарно в розрізі категорій доріг і відповідного значення.

Окремо хочу підкреслити важливість наявного досвіду у підрядника, оскільки це є головною і принциповою позицією методології. Чому це так важливо?

Спробуйте уявити, що підрядник, який вчора ремонтував сільські дороги, відразу почне претендувати на реалізацію масштабного об'єкта на автомобільній дорозі міжнародного значення з двома-трьома смугами руху в кожному напрямі. Це те ж саме, що дати робити складну хірургічну операцію лікарю-інтерну.

- Чим проєкт методики "Укравтодору" відрізняється від нормативної бази Європейського Союзу? Чи правда, що вимоги замовників у Європі набагато жорсткіші за українські?

- Так, вимоги Європейського банку розвитку і реконструкції набагато жорсткіші за ті, що запропоновані в методології, особливо щодо досвіду виконання робіт. Щоб поборотися за фінансування Світового банку, підрядник повинен продемонструвати наявність успішного досвіду виконання контрактів за кожен з останніх п'яти років, які за характером і складністю будуть аналогічні з контрактом, на який він претендує. При цьому учасник повинен надати аналогічні договори за останні роки на суму, що втричі перевищує суму контракту з понижуючим коефіцієнтом 0,75-0,80. Тобто якщо вартість проєкту, на яку претендує учасник, становить $100 млн, він повинен надати копії аналогічних договорів на суму не менше $240 млн. Причому учасник повинен підтвердити такий обсяг не більш ніж трьома контрактами, кожен з яких на суму не менше $80 млн. А якщо учасник претендує на кілька лотів у тендері, по кожному лоту досвід підтверджується різними контрактами, а не копіями одних і тих же!

Також компанія повинна довести, що обсяг робіт в контрактах за останні п'ять років дорівнює хоча б 75% обсягу поточного контракту за ключовими видами діяльності: будівництво мостів, влаштування асфальтобетонних шарів тощо. Цей обсяг у певних фізичних одиницях підтверджується за будь-який рік або період загальною тривалістю 12 місяців.

Також більш жорсткі вимоги до персоналу, де для окремих категорій фахівців встановлюється мінімальний стаж роботи (7, 15 і навіть 20 років за фахом), і потрібне підтвердження наявності мінімальної кількості техніки кожного типу і необхідної потужності.

- Наскільки методика вирішує питання захисту українського виробника? Чи правда, що сьогодні Україна одна з небагатьох, хто не квотує робочу силу і фактично не повністю відкрила свій ринок для зарубіжних підрядників?

- Методологія не може суперечити Закону України "Про публічні закупівлі", а лише доповнює і розширює його. Однією з головних норм закону є рівні умови для участі в закупівлях учасників резидентів і нерезидентів всіх форм власності.

Методологією передбачена можливість застосування нецінових критеріїв, які будуть передбачати надання переваги на тендері компанії, в якій будуть задіяні виключно українські працівники і будуть використовуватися вітчизняні матеріали і техніка, тобто компанія буде мати так званий "високий рівень локалізації".

- Чим викликана така протидія прийняттю методики? Які аргументи противників методики? Чи можна назвати їх обґрунтованими?

- Я б не хотів давати оцінку діям опонентів методології, оскільки вважаю, що "Укравтодором" були створені належні умови для максимального залучення всіх бажаючих до процесу розробки.

Робота над текстом методології почалася ще в грудні 2019 року. Причому "Укравтодор" абсолютно відкрито і публічно запрошував до її розробки всіх учасників ринку та провідних експертів. Перший варіант методології був публічно презентований на початку березня 2020 року і в рамках робочої групи при Мінекономіки. З урахуванням зауважень і пропозицій "Укравтодор" напрацював ще одну редакцію документа, яка повинна влаштовувати всі сторони процесу. Зокрема, було запропоновано механізм "ліфта" для дорожніх компаній. Суть якого полягає в тому, що компанія, яка тільки починає працювати в галузі, повинна отримати досвід на дорогах нижчих категорій, перед тим як вийти на вищі. Цей досвід повинен бути порівнянний з обсягом робіт, на який претендує підрядник

З іншого боку, ми повинні розуміти - противниками методології є, як правило, асоціації, які представляють малі або середні компанії на ринку, для яких найбільш проблемним є питання підтвердження досвіду роботи. Ще раз нагадаю - вимоги, передбачені методологією, є ліберальними і збалансованими для українських реалій в порівнянні з жорсткими вимогами світової практики.

Єдине, в чому я не розумію опонентів, так це в непослідовному підході:

- з одного боку, вони скаржаться на дискримінаційну тендерну документацію в оголошених закупівлях Служб автомобільних доріг в областях;

- з іншого боку, підтримують Мінекономіки в тому, щоб методологія була рекомендаційною.

Якщо методологія буде прийнята як необов'язковий до виконання документ, проблеми на дорожньому ринку залишаться, оскільки юридичного впливу методології на учасників торгів не буде, а всі зусилля фахівців, які працювали над документом, будуть зведені нанівець.

- Які шляхи імплементації методики в українське законодавство ви бачите, для того щоб АМКУ брав її до уваги при прийнятті своїх рішень щодо задоволення скарг?

- Моя позиція, щоб методологія була затверджена і стала обов'язковою для всіх учасників дорожнього ринку, тим більше що після введення в дію змін до Закону України "Про публічні закупівлі" 19 квітня, МЕРТу надані відповідні повноваження. Інших варіантів просто немає.

- Противники методики говорять про ризик монополізації ринку. Наскільки сильна, розвинена конкуренція на українському ринку в порівнянні з іншими країнами?

- Давайте знову подивимося світовий досвід. Важко говорити про високий рівень конкуренції на ринку дорожніх робіт в інших розвинених країнах. Це досить специфічна галузь зі своїми особливостями і купою нюансів. Наприклад, за неофіційними даними, дорожній ринок Франції контролюють чотири великі компанії, і це вважається абсолютно нормальним.

Головним питанням має бути здатність держави гарантувати якісний ремонт доріг, за який громадяни України сплачують свої податки.

До будівництва доріг повинні бути допущені тільки ті підрядники, які зможуть виконати контракт якісно і в повній мірі. Звичайно ж, йому будуть відповідати насамперед великі компанії з гарною репутацією, але і для нових і малих бізнесів залишається велика частка ринку. Невеликі або нові компанії можуть боротися за контракти на місцевому рівні. Отримавши відповідний досвід і кваліфікацію, вони за кілька років зможуть брати участь у великих тендерах на рівні з великими компаніями.

Така схема працює не тільки в проєктах ЄБРР, але і в окремих країнах. Наприклад, в Чехії компанії допускаються до великих контрактів, тільки якщо вони виконали умови гарантійних зобов'язань на дорогах місцевого значення. Для пішохідних доріжок цей термін становить п'ять років, для сільських доріг - сім, регіональних - вісім, федеральних - десять.

Також вважаю, що, для того щоб на українському ринку розвивалися конкурентні умови, крім єдиних і чітких вимог для тендерів, паралельно з тендерною методологією повинен бути прийнятий новий закон про ціноутворення в дорожньому господарстві, який позбавив би підрядників архаїчних радянських норм, дозволив дорожнім компаніям розвиватися і залучати до виконання сучасні матеріали і технології.

У разі прийняття такого закону Мінінфраструктури зможе затвердити документ, яким буде передбачено застосування ресурсного методу лише на етапі проєктування, буде скасовано нормативне регулювання окремих складових вартості при розрахунку договірної ціни, що є прямим конфліктом з діючим тендерним законодавством, а також буде здійснено перехід до виключно твердої договірної ціни з можливістю відшкодування ризиків підряднику на бюджетних об'єктах.

Такі зміни в методологічних підходах визначення вартості дорожніх робіт дадуть можливість суттєво спростити систему розрахунку вартості, будуть сприяти впровадженню інновацій, підвищать зацікавленість підрядника у зменшенні вартості робіт, дозволять піти від нормування вартості продукції і перейти до нормальних ринкових відносин, передбачених у всіх розвинених країнах світу.

Система контролю якості

- Як в Україні організована система контролю якості за виконаними дорожніми роботами? Наскільки вона відповідає міжнародним стандартам?

- Сьогодні діє багаторівневий контроль якості робіт:

- технічний нагляд з боку замовника силами власних або залучених фахівців, сьогодні служби доріг почали активно залучати незалежний технічний нагляд;

- авторський нагляд з боку проєктної організації;

- державний контроль з боку органів архітектурно-будівельного контролю;

- вхідний та операційний контроль з боку підрядної організації.

Крім того, вже є законодавчі підстави для залучення незалежного інженера-консультанта на дорожні об'єкти. Не можна забувати і про активне здійсненні громадського контролю.

- Чи допоможе залучення незалежних інженерів-консультантів поліпшити контроль якості? Наскільки реально найближчим часом імплементувати цю систему в Україні?

- На мою думку, залучення інженера-консультанта на великих і складних об'єктах будівництва дорожнього комплексу дозволить забезпечити дотримання всіх проєктних показників міцності, надійності та довговічності дорожніх конструкцій, що уможливить отримання найвищої якості виконаних робіт на виході.

Також є позитивний досвід залучення інженера-консультанта на об'єктах будівництва, що фінансуються міжнародними фінансовими організаціями. Для регіональних замовників такий досвід мінімальний, більш того - для переважної більшості обласних служб він взагалі відсутній. Але ми працюємо над цим, і на принципових об'єктах однозначно буде залучатися незалежний інженер-консультант.

- На ремонт доріг в обов'язковому порядку сьогодні дається гарантія? Наскільки реально вона працює? Чи є механізм змусити недбайливого підрядника ліквідувати неякісно виконану роботу?

- Так, у всіх дорожніх тендерах зараз обов'язково передбачається гарантія на виконані роботи, поточного середнього ремонту - п'ять років, для капітального ремонту - 10 років.

Нові технології

- Щогодини нормативна база, пов'язана зі сферою будівництва та ремонту доріг, поповнюється новими вимогами і рекомендаціями. Які дорожні технології починають використовуватися цього року? Що ще із зарубіжного досвіду мало б сенс застосувати в Україні?

- На сьогодні "Укравтодор" - один з небагатьох центральних органів виконавчої влади, що має досить повну галузеву базу нормативних і технологічних документів, яка постійно поповнюється і дозволяє використовувати сучасні матеріали, техніку і технології.

Цього року особливий пріоритет ми надаємо технологіям з високим рівнем локалізації, а саме: відновлення мостів, влаштування доріг з цементобетонним покриттям, зокрема, укатаного бетону і безперервне армування цементобетонного покриття неметалевою арматурою; застосування вторинних продуктів промисловості - металургійних шлаків та золошлаків в дорожньому будівництві.