Альтернативні законопроекти про легалізацію азартних ігор: кому на руку відсутність єдності в Зе-команді?
У жовтні на сайті Верховної Ради України оприлюднено текст законопроекту № 2285 "Про державне регулювання діяльності у сфері організації і проведення азартних ігор", розробленого Кабінетом Міністрів за дорученням президента Зеленського. Документ покликаний вивести український гральний ринок з тіні, в якій той переховувався більше 10 років, і перетворити його в додаткове джерело фінансування державного бюджету. Завдання законопроекту - легалізувати всі ті види азартних ігор, які вже представлені в Україні. Тобто не тільки виведені з-під законодавчого заборони лотереї, але й поки ще змушені маскуватися під них казино, букмекерів, ігрові зали і покерні клуби.
Втім, урядовий законопроект виявився не єдиним. Після оприлюднення тексту як гриби після дощу почали з'являтися альтернативні версії, що пропонують інший погляд на окремі норми документа за підписом прем'єра Гончарука. На даний момент у Верховну Раду подано вже більше десяти законопроектів, які так чи інакше стосуються індустрії азартних ігор. Деякі з них зосереджені на питаннях оподаткування, є технічний законопроект про внесення змін до чинного лотерейне законодавство. Але навіть без їх урахування кількість "дублерів" законопроекту про легалізацію грального бізнесу досягла семи різних версій. Поки що ознайомитися на сайті парламенту можна з текстами п'яти з них. Так що ж вони пропонують?
Згодні не в усьому
Для початку зазначимо, що ставлення до регулювання гральної індустрії практично у всіх версіях законопроекту однакове. Поки формально азартні ігри перебувають під забороною згідно із Законом "Про заборону грального бізнесу в Україні" 2009 р., на ділі вони процвітають завдяки іншим Законом - "Про державні лотереї в Україні". У діючій системі лотереї залишаються єдиним легальним видом азартних ігор - вони представлені трьома ліцензованими операторами. Але інші види на ринку теж є, просто їм доводиться маскуватися. Їх організатори отримують у лотерейників субліцензії - і далі під виглядом лотерей з'являються вже зали ігрових автоматів, казино, букмекерські пункти. Тому автори альтернативних законопроектів згодні - ринок, який і так існує, але по більшій частині на межі або за межами законодавчого поля, потрібно легалізувати.
Виняток становить тільки законопроект № 2285-5. Він пропонує залишити всі як є - заборонити всі, крім лотерей, а заодно посилити відповідальність за порушення закону. Оскільки колишній заборона дії не мала - навпаки, за його кількість гральних точок в Україні тільки зросла - така пропозиція, по суті, просто консервує поточне напівлегальне становище.
Рука лотерейного ринку
Доля лотерей в альтернативних законопроектах - взагалі чи не найголовніша точка спотикання у запропонованих варіантах. Законопроект Кабміну визначає їх як вид азартних ігор через відповідності всіх їх ключовим критеріям. А тому пропонує уніфікувати всю ігрову індустрію в одному документі, що встановлює єдині правила роботи для всіх видів азартних розваг.
Але деякі альтернативні версії сповідують інший підхід. Наприклад, проект № 2285-3 зовсім виключає лотереї з переліку азартних розваг, пропонуючи регулювати їх новим окремих законом "Про державні лотереї". А версія № 2285-4 спрямована на захист навіть не лотерейного ринку в цілому, а конкретних її учасників, які вже працюють в Україні. Він пропонує ліцензувати тільки тих операторів лотерей, які ведуть діяльність у нашій країні не менше 10 років. А заодно закріплює їх поточне право працювати до видачі нових ліцензій. Хоча самих ліцензії передбачено тільки дві - так що одному з трьох діючих гравців доведеться попрощатися з бізнесом.
Ймовірно, такі кардинально різні пропозиції - наслідок впливу лотерейників, які користуються відсутністю єдності в Зе-команді. Адже в їх інтересах як мінімум вивести свій бізнес з процесу легалізації, а заодно постаратися не пустити в нього нових гравців. А в ідеалі - взагалі залишити ринок таким, як є, щоб не втрачати доходи від тих видів ігор, які "маскуються" під сублицензиями. В першу чергу, численних залів ігрових автоматів. Подібні домагання зрозумілі: руйнування нинішньої системи лотерейників абсолютно невигідно. Вони сьогодні є найбільшими вигодоодержувачами величезного високоприбуткового ринку. І завдяки монопольному праву на видачу субліцензій ще й практично його регуляторами. А от у випадку повної легалізації підконтрольні їм зали ігрових автоматів та казино будуть закриті, і багатомільйонні доходи від тіньового ринку будуть для лотерейників безповоротно втрачені.
Кількість проти якості
Але не тільки навколо лотерей ведеться непряма дискусія законодавців. Ще один ключовий момент, в якому вони нагадують героїв байки "Лебідь, рак і щука", - питання кількості видаваних ліцензій та їх вартості. Це, загалом, не дивно, адже з великою часткою тіньової ні ємність ринку, ні обсяг доходів, який він може приносити державі, точно не виміряти. Втім, жорстке обмеження кількості ліцензій цілком може не призвести до бажаного економічного ефекту від легалізації, адже це обмежить число учасників ринку. Не виключено, що більш виваженим підходом стане не штучне звуження індустрії, а створення таких умов, у яких ліцензіат дійсно буде соціально відповідальним і цінують цієї самої ліцензії.
Допомогти в цьому цілком може високий поріг входу. Велика вартість ліцензій сама по собі обмежить потрапляння на ринок несумлінних гравців, що не володіють достатнім обсягом капіталу та інвестицій. Не зайвим буде зобов'язувати організаторів азартних ігор інструктувати працівників з питань протидії лудоманії - ігрової залежності. Сприяти відповідальності учасників ринку має і держава - через системи сертифікації обладнання, онлайн-моніторингу, механізми самообмеження гравців і інші інструменти.
Великий брат простежить і документи запитає
Що стосується згаданої системи онлайн-моніторингу - майже всі пропозиції сходяться в необхідності її впровадження. Щоправда, дискусійним є питання про те, чи реально взагалі створити таку систему і забезпечити її функціонування. Після легалізації ринку їй доведеться обробляти мільйони транзакцій та інших операцій. А на це потрібні колосальні потужності.
У тому, наскільки розумною і ефективною повинна бути така система, і розходиться бачення законодавців. Хоча навантаження на неї цілком реально знизити до прийнятних показників. Наприклад, система може фіксувати лише фіскальні моменти - внесення ставок, виплати виграшів. Адже якщо гравець лише один раз поповнив депозит, а потім одну за одною зробив сотні ставок, перш ніж перевести в готівку виграш, для системи такі дані будуть просто безцільним растрачиванием ресурсів.
Ще один момент незгоди - питання ідентифікації гравців за паспортом або за ІПН. Нюанс в тому, що другий варіант просто відрізає від українського ринку більшу частину аудиторії - іноземних гравців-туристів, у яких такого документа, само собою, немає. А якщо такі гравці не будуть допущені до гри, то і галузь не отримає їх грошей, і про благотворний вплив ринку азартних ігор на розвиток туризму залишиться тільки мріяти.
Труднощі переходу
При такій великій кількості поглядів на норми майбутнього законодавства важливо не забувати і про те, що його ще потрібно правильно імплементувати. Адже в даному випадку мова йде не про відкриття нового ринку, а про детінізації вже сформованого. Зупинити все і змусити існуючих учасників працювати по-новому навряд чи вийде просто. А тому необхідний перехідний період, на який у авторів альтернативних законопроектів погляди теж зовсім різні.
Поки питання такого перехідного періоду здебільшого концентрується навколо все тих же лотерей як єдиної легальної частини гральної індустрії. Але якщо відійти від формального до реального - під їх егідою цілком собі процвітають і зали ігрових автоматів, і букмекерські контори, і підпільні казино. Тому не виключено, що знадобиться "м'який" запуск ринку з перехідним періодом для всіх. Наприклад, система, при якій організатори після оплати ліцензійного платежу відразу починають працювати, а юридичні, технічні та програмні питання вирішуються вже по мірі прийняття всіх необхідних норм та створення додаткових інструментів, потрібних для повноцінного функціонування ринку азартних ігор.