"Зелені" аукціони: законодавцям треба домовлятися
"Зелена" енергетика повинна стати дешевше, обсяг потужностей - істотно збільшитися, а гарантії для інвесторів - підвищитися. Для цього існуюча система "зелених" тарифів повинна бути поступово замінена "зеленими" аукціонами.
Однак правила, за якими будуть проходити трансформації - поки не виписані. Депутати протягом місяця подали відразу 8 різних варіантів у вигляді законопроектів, що може спровокувати хаос і заблокувати подальший розвиток галузі. Експерти і учасники ринку не підтримують повністю жоден з документів, але вважають, що необхідно шукати компромісні варіанти і готувати єдиний документ.
До 2020 року Україна повинна виробляти не менше 11% енергії з відновлюваних джерел (сьогодні не більше 1-2%). Це зобов'язання, які ми взяли перед європейськими партнерами, вони зафіксовані в Енергостратегії. До 2035 частка ВДЕ в енергобалансі буде досягати чверті всієї виробленої енергії. Проте вже сьогодні фінансове навантаження незначної частки ВДЕ відчутна для енергоринку: 1% енергетики отримує 7% всієї виручки від продажу електроенергії. Таким чином, необхідний баланс, який дозволить встановити ринкові механізми ціноутворення, при цьому залишить галузь досить привабливою для інвесторів, щоб не знижувати заплановані темпи появи нових "альтернативних" потужностей.
Втім, іншого виходу, окрім стимулювання тарифами, в Україні немає: дешеві гроші зважаючи політичної і геополітичної нестабільності, нам поки недоступні. "Зелені" аукціони - це більш сучасний, більш справедливий і зрозумілих інвесторам спосіб тарифоутворення. Їх принцип не в тому, щоб всі електростанції одного типу отримували єдиний високий тариф незалежно від реальних витрат, а в тому, щоб компанії змагалися за будівництво нових проектів, пропонуючи як можна більш низький тариф.
Такий підхід використовують вже кілька десятків країн світу, що дозволило багатьом знизити тарифи для "альтернативних" електростанцій в рази. При цьому міжнародні експерти впевнені, що аукціони - набагато більш привабливий інструмент стимулювання розвитку галузі з точки зору інвестора.
Якщо загальний тариф залежить від політики, "розкладів" у парламенті або інтересу представників влади в певних комерційних проектах, то, за словами заступника директора ЄБРР Марини Петров, "індивідуальний", отриманий після аукціону - буде гарантовано на 15-20 років, і будь-які зміни, що з ним пов'язані, набагато легше буде оскаржити в суді.
Втім, поки що є лише принципове рішення про необхідність заміни "зелених" тарифів аукціонами. Але механізмів переходу - ні. Саме ці механізми і спробували розписати у своїх восьми законопроектів депутати. Ми спробували розібратися, на які питання вони дають відповіді, влаштовують ринок, а якими - взагалі забули поставити.
Головні проблемні зони для ринку - терміни впровадження системи аукціонів, підходи до зниження існуючого "зеленого" тарифу після їх впровадження, збереження або зміна умов роботи вже діючих об'єктів, а також проектів, в рамках яких вже укладені попередні договори на постачання електроенергії.
Незрозумілі перспективи створення стимулів для залучення в проекти місцевих виробників. З усіх цих питань депутати дають самі різні - часто необґрунтовано різкі - варіанти рішення. Крім того, немає єдності і в тому, для кого аукціони варто зробити обов'язковими, а кому варто залишитися на існуючій системі стимулювання ринку. При цьому думки про роль цієї другої групи інвесторів теж розділилися: хтось вважає, що це виключення з "аукціонного" правила - це чергова корупційна схема, а хтось- що це можливість для розвитку малого та середнього бізнесу, а не тільки великих сонячних і вітропарків.
Маючи настільки широкий спектр невирішених питань, та ще й цілий ряд зауважень від учасників ринку відновлюваної енергетики, у депутатів навряд чи є інший вибір окрім створення при профільному комітеті з ПЕК об'єднаної робочої групи з авторів усіх восьми законопроектів, яка, як з клаптів, збере самий оптимальний і виважений документ. При цьому оскільки перші місяці осені будуть останніми продуктивними для цього складу парламенту, а також зважаючи на необхідність починати бюджетування 2019 року, група повинна зібратися і напрацювати перші пропозиції вже до початку вересня. Тільки так можна отримати робочий законопроект, який підтримають і депутати, і ринок.
До речі, в ході роботи такої групи напевно відсіються серйозні ініціативи і явні "піар-ходи" від людей, які вирішили підняти свою популярність в ЗМІ на актуальній темі. Серед таких прикладів - явно популістський законопроект Володимира Парасюка і Насіння Семенченко, яким пропонується знизити "зелені" тарифи "заднім числом" - з 2013 року.
1. Коли переходити на аукціони?
Різке зниження тарифів сьогодні, та ще й "заднім числом" (ретроспективне, тобто для вже реалізованих проектів) - рішення, яке, м'яко кажучи, не зрозуміють інвестори вже існуючих об'єктів, оскільки для них це непередбачені ризики й показник нестабільності інвестклімату. Деякі учасники ринку схильні взагалі називати такий підхід початком кінця інвестклімату не тільки в енергетиці, але й загалом для української економіки.
Істотне, хоч і плавне зниження - теж не варіант: адже інвестору об'єктивно немає сенсу "німецькому" тарифом вкладати в Україну, а не в Німеччину.
Різні автори законопроектів пропонують різні терміни - від наступного, 2019 року до 2025 - з максимальною відстрочкою і збереженням сьогоднішніх "тепличних" умов як для діючих, так і для нових проектів. Основний законопроект (8449, нардепів Олександра Домбровського, Лева Пидлисецкого та ін) передбачає впровадження "пілотних" аукціонів з липня 2019 року. Депутат Писаренко пропонує починати вже з січня 2020.
2020 рік підтримують та учасники ринку, оскільки він дасть можливість всім підготуватися до переходу, а також провести пілотні аукціони.
"Починати аукціони чи не цієї осені - це просто смішно, тобто всі прекрасно розуміють, що це не буде готове. Які зміни потрібно реально проводити з 2020 року. А краще в 2020 році започаткувати пілотні проекти, і в середині 2020 року вже обов'язковий перехід. Це реалістично, тоді встигнемо з вторинним нормативним законодавством, підготувати платформу для аукціонів, провести "пилотники" і це буде працювати", - впевнений старший юрист Dentons, співголова Комітету з палива та енергетики ЄВА Максим Сисоєв.
2020 рік підпадає і під бачення європейських партнерів, а наявність перехідного періоду відповідає європейській практиці впровадження аукціонів. "Якщо проект вже відбувся або проект вже має певні просування і до середини 2019 року він вже буде реалізований, йому не можна поміняти правила гри. Цим ми просто зупинимо наших інвесторів", - додав голова правління Української вітроенергетичної асоціації Андрій Конеченков.
2. Що буде з "зеленими" тарифами для вже існуючих проектів?
Той факт, що діючі тарифи необхідно знижувати, депутати не заперечують. Проте в різних законопроектах бачення того, коли і на скільки проводити це зниження - суттєво відрізняється. Наприклад, найбільш радикальний варіант запропонував нардеп Володимир Парасюк з колегами (8449-4): знизити на 30% тарифи для великих вітропарків ретроспективно - з квітня 2013 року, а для сонячних електростанцій потужністю понад 100 МВт - на 50% вже з жовтня 2018 року.
Такого роду пропозиції, очевидно, не зустрінуть розуміння інвесторів, оскільки зміна правил заднім числом стане сигналом для можливих такого роду змін у майбутньому. А значить, ні про яку стабільність інвестицій не може бути й мови. Те ж саме стосується і стрімкого і різкого зниження тарифів вже в найближчі місяці.
Більш плавні варіанти пропонують кілька законодавчих груп: від 10% до 30% зниження тарифів на вітер і сонце, починаючи з 2020 року або паралельно із запровадженням аукціонів (наприклад, законопроекти 8449, 8449-3 Валерія Писаренка) або до них (8449-1, 8449-2). При цьому великі компанії не зможуть претендувати на ці тарифи, але сьогоднішній розмір "зеленого" тарифу для них може бути граничною ціною кВт-год на виставляється лот.
Також занепокоєння викликають підходи до вже укладених договорів. "Якщо компанія уклала попередній договір на поставку електроенергії або вже почала освоювати ділянку, або вже отримала технічні умови на підключення до дати запровадження аукціонів - то для неї тарифоутворення повинно проводитися на старих умовах. Це буде гарантією захисту прав і поточних інвесторів", - відзначає Максим Сисоєв з ЄВА. Більшість авторів розроблених законопроектів сходяться на тому, що компанії, які вже уклали попередні договори (PrePPA), і реалізація проектів яких вже стартувала, можуть розраховувати на отримання "зеленого" тарифу".
"Правильно було б зберегти "зелений тариф" для тих електростанцій, які вже запущені або запускаються зараз, в той же час для нових проектів доцільно виробити більш прогресивні механізми стимулювання" - підтримує їх заступник директора ЄБРР М. Петров.
3. Як буде виглядати лот?
Один з найбільш проблемних питань: що саме держава буде пропонувати інвесторам в якості лота? Будуть проведені дослідження економічного потенціалу майданчиків для ВЕС або СЕС? Хто і за чий рахунок їх проводитиме? Отримає переможець конкурсу гарантії підключення до енергомереж? Або мова йде тільки про квотою державної підтримки на певну потужність без прив'язки до місцевості будівництва, а переможець сам повинен шукати ділянку під свою ідею і отриману квоту підтримки?
"Для того, щоб починати цей процес (створення аукціонів - ред.) потрібен стабільний, зрозумілий, прозорий державний інститут, який буде працювати комплексно - готувати майданчики для будівництва проектів, вести облік доступних і придатних територій для будівництва, враховувати можливості підключення до енергомереж і в підсумку буде проводити аукціон. Такий інститут, на превеликий жаль, поки що відсутня. Бажання, звичайно є, щоб це було до кінця наступного року, але вірогідність цього дуже невелика", - говорить генеральний директор компанії "Віндкрафт Україна" Карл Стурен.
На думку експертів, від того, що саме держава готова буде "запакувати" у лот у вигляді пропозиції, буде залежати і пул конкурентів, і ціна, яку вони будуть готові отримувати за кіловат-годину виробленої електроенергії.
У ряді випадків автори законопроектів, наприклад, пропонують коригувати кінцевий тариф, отриманий на аукціоні, на додатковий коефіцієнт - заохочення за використання при будівництві нових ВЕС і СЕС місцевих комплектуючих. В залежності від проекту надбавки можуть досягати 20% (законопроект Єфімова 8449-1), якщо місцева складова перевищує 70%.
4. Який мінімальний розмір потужності?
Різні депутатські ініціативи припускають різний поріг "входження" у аукціон за право інвестувати в об'єкти альтернативної енергетики. Наприклад, Сергій Шахов і колеги (8449-2) не бачать необхідності встановлювати будь-які ліміти і пропонують, щоб через аукціони проходило будівництво навіть самих невеликих об'єктів. Це істотно розширює конкурентне поле і дозволить отримати мінімально можливий тариф на кожному окремо взятому ділянці.
В той же час проект Домбровського і Пидлисецкого припускає, що на аукціонах повинні "розігрувати" лоти від 10 МВт для сонця і від 20 МВт для вітру (дрібні проекти - за старими правилами більш високого "зеленого" тарифу). Злі язики тут же звернули увагу, що будь-яке обмеження такого роду може призвести до корупційних схем: інвестори можуть "дробити" об'єкти на потрібні "частки", щоб отримати більш високий тариф.
З іншого боку, більш низькі "пороги" (наприклад, 0,5 МВт для вітру в проекті Писаренко 8449-3) залишають можливості для розвитку малого та середнього бізнесу як раз за рахунок більш високого "зеленого" тарифу.
Дискримінує експерти назвали положення проектів Юрія Чижмаря (8449-6) та Вікторії Войцицкой (8449-5) про обмеження, згідно з яким один учасник не зможе отримати більше 25% всіх лотів. Крім того, надмірним обмеженням вважають і завищені суми фінансових гарантій для учасників аукціонів. Наприклад, Валерій Писаренко (8449-3) запропонував, щоб такі гарантії становили 50 тис. євро на 1 МВт потужності, на яку претендує учасник. У той час як європейська практика свідчить про ефективність цифр як мінімум в 5 разів менше.
***
Наявність в парламенті цілого букета законопроектів - не лише свідчення живого інтересу депутатів до теми, але і високий ризик цю тему "заговорити". При всій підтримці міжнародними партнерами самого принципу переходу на "зелені" аукціони, власне план дій вони навряд чи пропишуть за учасників ринку та експертів всередині країни. Саме тому авторам очевидно є сенс зібрати кращі раціональні зерна з усіх документів, організувати робочу групу, і, сконструювавши влаштовує всіх систему стримувань і противаг, винести вже консолідований документ на голосування в Раду.
