Война и восстановление. Сколько будет стоить Донбасс

Материал является частью исследования "Донбасс 2021: Почему за коллаборационизм в Украине никого не осудят?", реализуемого совместно изданием "Деловая столица" и Украинским институтом будущего

Озвученные властями расходы базируются на опыте Боснии и Герцеговины, площадь которой меньше, чем территория Донбасса, а промышленные мощности значительно скромнее

Убытки и расходы: сколько денег нужно Донбассу

Центр экономической стратегии по последним имеющимся статистическим данным оценил потери Украины областей в результате оккупации части Донецкой и Луганской минимум в $51 млрд за 2014-2018 г. В частности, только в 2018 г. потери оцениваются в $13 500 000 000. Если предположить, что за последние два года эта сумма была не меньше, то с начала российской агрессии в Донбассе потери Украины могут составить $78 млрд.

И это минимальная сумма ущерба, который уже понесла Украина. А ведь расчеты включают только недовыработаную добавленную стоимость — они не учитывают потери активов, а также влияние экономического кризиса, вызванного военной агрессией РФ, на другие регионы.

Одной из первых задач Украины после возвращения Донбасса станет восстановление разрушенной в результате боевых действий и оккупации инфраструктуры. Сколько средств на это потребуется, с учетом оккупированных территорий, подсчитать невозможно. Очевидно, что восстановление потребует практически все — от дорог и водопроводов до железных дорог и аэропортов.

Вице-премьер Алексей Резников озвучивал оценку затрат на восстановление Донбасса на уровне $21 млрд. Для сравнения, это в четыре раза превышает расходы государственного бюджета в 2021 г. на медицину во всех регионах страны или в пять раз — на образование.

Стоит отметить, что это не расчеты правительства (их нет, или, по крайней мере, они не обнародованы), а оценка Венского института международных экономических исследований. Аналитики института подсчитали, что расходы на восстановление региона могут составить $21 700 000 000 за 14 лет. Авторы исследования указывают, что такая сумма является слишком большой для украинских налогоплательщиков, а попытки взыскать средства за разрушение Донбасса напрямую из России кажутся призрачными.

Кроме того, исследователи Венского института отмечают, что названная сумма в итоге, вероятно, возрастет. Ведь оценить целый ряд будущих расходов невозможно из-за недостатка достоверной информации о положении оккупированных территорий, в частности, здравоохранения или безопасности окружающей среды. Например, известно о риске попадания радиоактивных элементов в горизонты питьевой воды из-за затопления шахты "Юнком", где в советское время состоялся ядерный взрыв, данные о котором до сих пор засекречены Россией.

Миллиарды для восстановления региона Украины придется занимать. Ни один частный инвестор даже теоретически не оплатит восстановление ключевой инфраструктуры, разрушенных дорог, линий электропередач и систем водоснабжения.

Исходя из имеющихся расчетов потерь экономики вследствие оккупации части Донбасса и минимальных затрат на восстановление региона минимальная оценка стоимости развязанного Россией конфликта для Украины превысит $100 000 000 000.

Проанализировав потери и расходы других стран, что испытывали вооруженные конфликты в течение последних нескольких десятилетий, можно сделать вывод, что $21 млрд на восстановление Донбасса — довольно оптимистичная цифра.

Так, для своих расчетов расходов на реинтеграцию Донбасса аналитики Венского института использовали опыт преодоления последствий войны в Боснии и Герцеговины в 1995-2007 гг. Программа восстановления БиГ финансировалась в основном за счет международной донорской помощи на общую сумму около $5100000000. Эта программа также включала реструктуризацию государственного долга и списания его части. В общем вклад стран-доноров в восстановление страны, по некоторым оценкам, составил $14 млрд.

Лишь спустя десятилетия страна смогла привлекать кредитные средства международных финансовых организации и получить значительный приток прямых инвестиций. Правда, для этого страна в 2002-2004 гг. под контролем международных специалистов провела судебную реформу, переназначив по результатам конкурсов всех судей и прокуроров. Кроме того, активное финансирование проектов в БиГ благодаря географическому расположению небольшой страны с населением 3 200 000 жителей продолжает Евросоюз.

Соседняя Хорватия оценила убытки вследствие войны в $37 млрд. Однако из-за обвинений в преступлениях против человечности во время военных действий щедрой международной помощи на восстановление страна не получила. Поэтому, к примеру, программу восстановления жилья в Хорватии финансировали за счет собственных средств государства, причем это восстановление часто сопровождалось коррупционными скандалами.

Значительно больше Ирак оценивал стоимость восстановления пострадавших от войны с ИГИЛ регионов в $100 000 000 000. Однако, например, США сразу отказались от прямого финансирования страны, сколько средств в итоге удалось привлечь, неизвестно. МВФ оценивал убытки инфраструктуре и имуществе вследствие войны с ИГИЛ в около $46 млрд, отметив, что привлечение значительных инвестиций в восстановление Ирана усложняет слабость государственного управления и коррупция. Эти же проблемы характерны и для Украины.

Последняя оценка ущерба Сирии в результате вооруженного конфликта, подготовленная под эгидой ООН, достигает $442 млрд, в том числе прямые убытки от физического уничтожения капитала составляют минимум $117 700 000 000.

Стоит заметить, что расчеты расходов на реинтеграцию Донбасса не включают текущие социальные расходы, которые неизбежно возникнут в государственном бюджете сразу после начала реинтеграции. Уже сейчас Украина выплачивает пенсии для около полумиллиона жителей оккупированных территорий Донбасса, одновременно никаких налоговых поступлений оттуда не получает. Сейчас эти выплаты оцениваются в 36-42 млрд грн в год. Очевидно, после восстановления контроля над неподконтрольными территориями эта сумма возрастет.

Для восстановления в полной мере всех социальных выплат придется использовать "документы" оккупационных администраций, достоверность которых будет невозможно проверить. В то же время предложения партии власти узаконить посредников для социальных выплат вообще могут сделать рост выплат неконтролируемым.

Кроме того, встанет вопрос оплаты российского газа. Сейчас он поставляется на оккупированные территории фактически бесплатно, что позволяет поддерживать работу остатков промышленности и относительно низкие тарифы на "коммуналку". Повысить их сразу не получится, поэтому прямо или косвенно возрастут расходы на субсидии, к тому же в регионе с низким уровнем оплаты коммунальных платежей (65% в Донецкой и 63% в Луганской областях).

В 2015-2019 гг. "Газпром" направил на эти территории 12 млрд кубометров газа на сумму около $3 млрд. Российский монополист уже пытался требовать оплаты этого объема от "Нафтогаза", однако Стокгольмский арбитраж признал это требование неправомерным.

Восстановление Донбасса: что предлагает власть?

Кроме того, что нет четкой суммы, необходимой для реинтеграции Донбасса, не определены и источники финансирования таких программ. Уже несколько лет обсуждается идея создания донорского Фонда восстановления Донбасса. О его создании президент Владимир Зеленский объявил в октябре 2019 на инвестиционном форуме в Мариуполе, призвав международных партнеров начать "фандрайзинг для восстановления и реинтеграции Донбасса". Однако с тех пор, кроме подписания ряда меморандумов, о прогрессе в работе этого фонда не сообщалось.

Более новой идеей стало предложение о создании в Донбассе свободной экономической зоны. Вопросы создания СЭЗ на Донбассе даже был вынесен на инициированный Зеленским "всеукраинский опрос". Однако, даже по подсчетам предложение президента стало единственным из пяти, что не получило поддержки, значительно уступив предложению легализовать каннабис в медицинских целях.

По замыслу президента, свободная экономическая зона сначала должна быть создана на подконтрольной территории Донецкой и Луганской областей, а впоследствии — распространена и на освобожденные территории региона. По словам Зеленского, она будет предусматривать налоговые и таможенные преференции, страхование военно-политических рисков для инвесторов, а также арбитраж по международным стандартам.

Подробная информация о планах создания СЭЗ на Донбассе, как и любые экономические расчеты по этому вопросу, пока в публичном доступе отсутствуют. Вместе с тем уже на этапе рассмотрения идеи подходы среди самих представителей власти отличаются.

В Офисе президента целью создания СЭЗ называют привлечение иностранных инвестиций, увеличение экспорта товаров и услуг, внедрение новых технологий.

В то же время утвержденная правительством Концепция экономического развития Донецкой и Луганской областей уже предусматривает поддержку существующих промышленных предприятий, стимулирование производства продукции для нужд местного населения (например, строительных материалов, пищевой и легкой промышленности), а также содействие созданию производственных мощностей зарубежных компаний для насыщения продукцией внутреннего рынка .

Таким образом, в итоге льготы получат как действующие предприятия региона, так и производители товаров для внутреннего рынка на территории свободной экономической зоны, в отличие от их конкурентов из других областей.

Правительство также декларирует планы создания инновационных парков, развития новых высокотехнологичных производств, в частности компьютерно-интегрированных, формирование центров инновационного развития и научных исследований. Однако в этом же документе констатирует высокие темпы депопуляции и старения населения Донецкой и Луганской областей и признает, что значительная часть наиболее активных, креативных и самодостаточных граждан трудоспособного возраста уже выехала из региона.

Таким образом, остается непонятным, как планируется создавать на Донбассе "инновационно активные предприятия с V-VI технологических укладов", предусматривающие развитие нано- и биотехнологий. Ведь на всей остальной территории Украины, куда уже выехала наиболее "активная и креативная" часть жителей Донбасса, удельный вес таких производств едва достигает 4%. Не говоря уже о том, что примеры создания "Силиконовой долины" на территории с нестабильной политикой безопасности ситуацией, где еще недавно велись боевые действия, а ее разминирование будет продолжаться десятки лет, неизвестны.

Между тем предложенная властью схема идеально подходит для местных финансово-промышленных групп, которые получат льготы и государственные инвестиции в инфраструктуру.

История СЭЗ в Украине: как это было

Свободные экономические зоны с предоставлением льгот для бизнеса, который взамен должен был инвестировать в развитие производства, в Украине уже существовали. И опыт этот скорее отрицательный.

Соответствующий закон был принят еще в 1992 г., однако создание СЭЗ активизировалось после 1998 г., когда благодаря внедрению партийных списков на выборах в парламент попало большое количество предпринимателей.

Наибольшей свободной экономической зоной стала СЭЗ "Донецк". О ее "эффективности" свидетельствует то, что, по имеющимся подсчетам, полученные налоговые льготы резидентами этой зоны за годы ее существования превысили поступления в госбюджет в 16 раз.

При этом привлечение иностранных инвесторов не произошло. По тогдашним оценкам Министерства экономики, за время существования СЭЗ и ТПР ежегодно происходило снижение доли иностранных инвестиций в их общем объеме. Если в 2000 г. доля прямых иностранных инвестиций в СЭЗ составляла 46%, то к 2005 г. этот показатель снизился до 8,8%. При этом главными "иностранными инвесторами" стали оффшорные компании украинских финансово-промышленных групп. С 626 предприятий, которые работали совокупно в СЭЗ и введенных вместе с ними территориях приоритетного развития (ТПР), только 4 полностью выполняли взятые на себя обязательства.

В итоге большинство льгот для СЭЗ были отменены в 2005 году. Тогдашний министр финансов Виктор Пинзеник объяснял, что территории с льготным режимом налогообложения фактически использовались для уклонения от налогов крупным украинским бизнесом. Гарантии по внесению инвестиций резидентами свободных экономических зон и территорий приоритетного развития были выполнены менее чем на треть. При этом компании декларировали прибыльную деятельность, но инвестировать эти средства в развитие не спешили.

В то же время вместо развития экспорта и привлечения новых технологий СЭЗ стали источником импорта в Украину различных товаров с укрытием уплаты пошлины, фактически — скрытой контрабанды. В частности, в 2004 г. через свободные экономические зоны в страну без уплаты налогов поступал почти весь импорт мяса, элитных автомобилей и других товаров с минимальной переработкой, либо и вовсе без нее.

Кто выигрывает от СЭЗ на Донбассе

Последовательным лоббистом восстановления льготного налогового режима для отдельных территорий был дважды экс-премьер и бывший президент Виктор Янукович. Отмена налоговых льгот для свободных экономических зон также лично критиковал богатый украинский олигарх Ринат Ахметов.

Именно Ахметов сейчас контролирует крупнейшие предприятия в Донецкой области. Более того, за последние годы он активно скупал бизнес своих менее успешных коллег в регионе. После восстановления контроля над оккупированными территориями олигарху также должны вернуть предприятия, реквизированы боевиками.

Против отмены СЭЗ на Донбассе выступал еще один бывший представитель "Партии регионов", Борис Колесников. Сейчас он является владельцем расположенного в Донецкой области крупнейшего производителя свинины в Украине.

Еще до инициативы о создании СЭЗ на Донбассе от Владимира Зеленского, лоббистом создания свободных экономических зон также пытался стать владелец основанной в Донецкой области водочной компании "Олимп" Павел Климец, пока не был задержан в Москве в 2019 г. по подозрению в попытке подкупить российских чиновников, чтобы вернуть контроль над своими активами в оккупированном Крыму.

Отдельно стоит отметить, что владельцы действующих крупных предприятий Донбасса вряд ли будут заинтересованы в создании новых предприятий с большим количеством рабочих мест. Уже сейчас металлургические заводы "Метинвеста" столкнулись с оттоком работников. Компания уже прогнозирует нехватку около 10000 рабочих до 2025 г. и вряд ли планирует конкурировать за рабочие руки с гипотетическими иностранными инвесторами.

Конечно, есть еще "моногорода", экономика которых сконцентрирована вокруг убыточных государственных шахт, которые требуют все больших дотаций из госбюджета. Правительство уже анонсировал планы по их постепенному закрытию. Однако каких-либо конкретных планов по созданию нового производства на этих территориях и переквалификации бывших шахтеров, даже если они сами этого захотят, пока нет.

Черная дыра в госбюджете и контрабанда

Целью создания свободных экономических зон является привлечение инвестиций, новых технологий, увеличение экспорта и создания рабочих мест. Однако ни одна из этих целей во времена работы СЭЗ в Украине на рубеже XX и XXI веков в полной мере достигнута не была. Бывший министр финансов Виктор Пинзеник констатировал, что с закрытием СЭЗ в 2005 г. инвестиции в экономику, наоборот, выросли. В то же время удалось увеличить доходы госбюджета, который только от налоговых льгот для СЭЗ в то время терял около $2500000000 ежегодно.

В развитых странах и развивающихся странах создание свободной экономической зоны обычно должно способствовать развитию конкретной перспективной отрасли. Однако пока объявлено о создании в Донбассе льготного режима по территориальному принципу, что больше напоминает принцип работы оффшорных территорий.

Новая свободная экономическая зона на Донбассе, согласно планам властей, будет действовать по крайней мере до 2050 г. Каких-либо экономических расчетов по влиянию внедрения налоговых и таможенных льгот в целом регионе нет. Однако даже если официальная цель их внедрения будет достигнута в далеком будущем, вероятность потерь бюджета в первые годы очень высока.

К тому же, при создании СЭЗ на Донбассе планируется перенаправить часть налоговых поступлений, которые все же будут платить предприятия региона, из государственного в местные бюджеты. Итак, выбранные местные власти смогут использовать их по своему усмотрению.

В то же время запланированные правительством восстановление инфраструктуры, капитальный ремонт автомобильных дорог и железнодорожного сообщения, систем водоснабжения региона, восстановление энергетической и газоснабжающей инфраструктуры, воздушного сообщения так или иначе сразу ляжет на государственный бюджет. Который будет наполняться за счет налогов предприятий и жителей других регионов. Даже гипотетические кредиты на максимально благоприятных условиях международные финансовые учреждения на срок 30 лет не предоставляют, поэтому их все равно придется возвращать за счет налогов, собранных с налогоплательщиков других регионов.

А руководители других регионов захотят своих СЭЗ. Глава Офиса президента Андрей Ермак уже анонсировал создание еще одной льготной зоны на Западе Украины, а председатель Закарпатской ОГА Алексей Петров сразу предложил внедрить ее именно в своей области, восстановив опыт свободной экономической зоны, которая здесь была в 2002-2004 гг. К слову, именно в эти годы через СЭЗ на Закарпатье в Украину без уплаты пошлин и налогов импортировалась половина "Майбахов".

Кроме того, создание преференциальных режимов для предпринимателей предполагает определенную цель и обязательства со стороны инвесторов. Без достаточного контроля любая льгота создает пространство для злоупотреблений.

В Китае, чей пример часто приводят лоббисты создания свободных экономических зон, их деятельность все строже регулируется. Например, власти страны прилагают усилия для того, чтобы созданные в начале 90-х годов прошлого века с целью развития торговли и экспорта "Особые таможенные районы" на побережье не использовались для уклонения от налогообложения и импорта товаров без уплаты таможенных платежей.

В то же время каким образом должен быть устроен контроль импорта товаров из СЭЗ на Донбассе, пока никто не может объяснить. Вряд ли создание таможенного контроля по всей длине административного разграничения Донецкой и Луганской областей вместо КПП на линии фронта выглядит эффективной мерой.

При том, что нелегальные потоки товаров с оккупированных территорий продолжались даже во время активных боевых действий, несмотря на вооруженные блокпосты и минные поля. С оккупированных территорий традиционно идет поток наиболее выгодных контрабандных подакцизных товаров, а обратно идут дешевые продукты питания и лекарства.

Зато даже задекларированное обещание создания на Донбассе филиалы международных арбитражей только подчеркивает несостоятельность власти выполнять свои функции. Но даже создав отдельные суды, откуда взяться новым сотрудникам контролирующих органов в регионе после его деоккупации? Скорее всего, в тех же кабинетах останутся "проверенные и опытные" кадры "Министерства доходов и сборов ДНР".

Очевидно, что успешно сотрудничать с местными кадрами сможет такой же местный бизнес, который уже имеет нескольких десятков лет опыт работы с ними. Например, даже в оккупации части Донецкой и Луганской областей власть фактически не могла прекратить производство и сбыт в другие регионы контрафактных сигарет без уплаты налогов производства фабрики "Хамадей", находившейся под контролем окружения тогдашней власти. С тех пор акциз на табак и алкогольные напитки в Украине вырос в разы, как и доходность такого нелегального бизнеса, а на территории ЛДНР сейчас работают уже три табачные фабрики.

Кроме того, согласно плану правительства, на территории СЭЗ будет происходить производство тех же товаров, что и в других регионах Украины, однако без уплаты части налогов.

Таким образом, производители таких же товаров в других регионах, платя налоги в полной мере, не смогут конкурировать с теми, кто их не платит. Это может привести к снижению производства и, как следствие, уменьшение поступлений средств в государственный бюджет, который одновременно будет финансировать восстановление свободного от налогов Донбасса вместо других расходов.

Как решить экономические проблемы региона

Главная проблема экономической реинтеграции Донбасса заключается в том, что пока власть не озвучивает сумму, необходимую для возврата региона, а также источники финансирования этих проектов. Даже самые оптимистичные сценарии восстановления региона будут требовать средств, которых в Украине нет. Зато сообщений о работе с международными донорами в этом направлении пока нет. Несмотря на то, как складываются отношения Украины, в частности, с МВФ, ожидать скорую и положительную реакцию о выделении средств на реинтеграцию Донбасса не приходится. Планируемое же украинской властью создания СЭЗ на Донбассе пока выглядит как предоставление преференций отдельным финансово-промышленным группам. Кроме того, заявления о приток инвестиций на деокупований Донбасс выглядят слишком оптимистичными, поскольку производственный потенциал региона практически разрушен, а создание высокотехнологичного производства столкнется с рядом проблем, главная из которых — кадровая. Поэтому любые стратегии реинтеграции Донбасса, произносимые представителями власти, требуют профессиональной публичной дискуссии с участием как экономистов, так и представителей бизнеса и международных институтов.