Хоть и считается, что каждый житель Киева — хозяин своего города, но на практике об этом вспоминают разве что в дни выборов киевского городского совета и городского головы. Все остальное время сотни тысяч "хозяев" могут только наблюдать за тем, как несколько десятков хозяев (без кавычек) практически бесконтрольно распоряжаются громадными доходами и расходами городской казны. И не всегда киевлянам нынче позволено узнать, сколько, на что и почему израсходованы немалые суммы. Между тем подотчетность своему электорату, прозрачность наполнения и расходования бюджета — было когда-то давней и незыблемой традицией киевского самоуправления. Благодаря этому историки гораздо лучше знают о том, как обращались деньги в городской кассе 100-200 лет назад, нежели мы с вами осведомлены о современной ситуации в этой сфере.
Формировалась казна Киева в XVIII в. непросто: перечень доходных статей муниципального бюджета был ограничен. Так, источниками ее наполнения были, в частности, поверка мер и весов, переправа на паромах, плотах и наводных мостах через Днепр, сдача в аренду муниципальной недвижимости и т.п.
Но львиную долю городских прибылей составляли поступления от торговли в шинках "хлебным вином", т.е. водкой. Монопольная продажа оковитой местного производства входила в число важнейших городских привилегий. По данным за 1761 г., из 6464 руб. 13 коп. суммарных поступлений в городскую кассу "пьяные деньги" составили 5059 руб. 92 коп., или свыше 78%. Этот процент мог бы оказаться и большим, если бы магистрату удавалось справляться с конкурентами, подрывавшими его монополию: тайно или явно винокурением и продажей спиртного в ущерб городу занимались пришлые казаки, монастыри и даже представители царской администрации.
Что же касается расходной части, то исследователи бюджетов Киевского магистрата XVIII в. обнаружили любопытную картину. Только треть расходов шла на хозяйственные нужды и различные государственные повинности (например, на почтовую повинность). До 20% уходило на содержание должностных лиц. Зато добрая половина городского бюджета (а в 1720 г. — три четверти) тратилась на разнообразные "презенты" вышестоящим начальникам — губернаторам, гетманам, митрополитам. Подношения делались как непосредственно деньгами, так и натурой: дарили продукты, горячительные напитки, сукно, скот. Когда чиновники магистрата отправлялись по городским делам в Петербург, естественно, они ехали не с пустыми руками.
При таком раскладе в кассе не оставалось ни гроша на "социалку". Нечем было финансировать призрение нищих — и их просто выдворяли за пределы Киева. Не справляясь с балансом, магистрат систематически обращался к властям с прошениями о дотациях. Их выдавали, но на те подачки трудно было разгуляться — они составляли от силы 500-1000 рублей в год.
Принципиально новая ситуация сложилась во второй половине XIX в., когда в 1870 г. было принято "Городовое положение", предоставившее выборным муниципальным властям (городским думам и их исполнительным органам — городским управам) широкие полномочия. Правда, избирательными правами пользовались только мужчины, и то не все, а лишь платившие налоги в пользу города в качестве владельцев недвижимости или содержателей торгово-промышленных заведений. Так что реально на городские дела мог влиять лишь один из ста жителей. Но уж этому проценту была доступна любая информация о материальном положении города. В частности — кадастр ("инвентарь") муниципальной земли, с указанием точных размеров и реальной стоимости каждого участка.
Подчеркнем: изначально была создана надежная преграда возможности "дерибана" городской недвижимости в интересах узкого круга гласных (депутатов). Любые решения Городской думы, в том числе приватизационные, обретали законную силу только после визирования у губернатора, в специальном "губернском по городским делам присутствии". Это "присутствие" подвергало анализу все муниципальные акты, и если были основания подозревать корыстный умысел, то думское постановление попросту аннулировалось.
Но даже вполне правомерные решения, связанные с бюджетными суммами, нередко вызывали шквал критики. Так случилось с возведением нового помещения мэрии. (Лишь по старым изображениям можно представить это монументальное, увенчанное шпилем здание на Крещатике, на месте нынешнего Майдана.) Немало копий было сломано по поводу растраты бюджетных средств на это сооружение. В 1874 г. мэрия ассигновала 180 тыс. рублей, и развернулись строительные работы. Значительную часть денег Городская дума, можно сказать, подобрала на улице: "отцы города" как раз к тому времени распродали под частные усадьбы обширное незастроенное пространство перед университетом, из которого потом образовалась современная Терещенковская. Такой деловой подход горожан радовал, но вот расходы непонятным образом стали расти, и к завершению строительства, в 1878 г., обнародовали официальную цифру затрат —326 326 рублей. Гласный думы Александр Конисский обзывал думское здание "Вавилоном" и заявлял: "…безобразнейшее и неудобное здание, приносящее городу громаднейшие убытки; убытки эти так велики, что городу выгоднее продать Вавилон на слом". Этого, конечно, никто делать не стал, и дом успешно эксплуатировали вплоть до 1941 г. Он исчез с лица земли вместе с разрушенным Крещатиком в ходе послевоенной реконструкции центральной магистрали…
За время действия "Городового положения" бюджет Киева значительно увеличился. Если в 1870 г. местные доходы и расходы составляли около 200 тыс. рублей (стоимость двух-трех ординарных доходных зданий), то в 1901 г. этот показатель уже превысил 2,5 млн, а в 1913-м составил без малого 4,7 млн. О том, как формировался бюджет города, можно узнать из подробных отчетов городской управы конца XIX — начала ХХ вв. (см. — "Доход Киевского городского бюджета в 1880-е гг.").
Вдумчивого читателя, скорее всего, удивит отсутствие статьи "за коммунальные услуги". Дело в том, что они поначалу обеспечивались не за счет городского бюджета, а особыми акционерными обществами, которые и получали свои дивиденды. Лишь с течением времени, когда управа выкупила активы акционеров, появилась новая составляющая доходов — прибыли от городских предприятий. Но даже в 1910-х годах они едва превышали 10%.
Рассматривая структуру доходной части киевского бюджета, можно заметить, что ее львиная доля приходилась на обязательные сборы с домовладельцев и торговцев, а также на пассивные поступления за эксплуатацию городского имущества. В этом плане Киев выглядел довольно отсталым по сравнению с развитой Европой, где в "продвинутых" городах в начале ХХ в. стремительно росла часть доходов, связанных с эксплуатацией рентабельных муниципальных предприятий. Грамотно вкладывая в них деньги, города получали довольно быструю отдачу, намного превышающую обычные арендные платежи. Да и в Российской империи Москва и Петербург к 1910-м гг. довели удельный вес городского бизнеса в сумме всех доходов более чем до 50%. А в Киеве этот показатель оставался ничтожно малым — на уровне мелких городишек.
Что же касается расходов, то распределение главных приоритетов говорит само за себя. На первом месте, с большим отрывом, — "содержание полиции и полицейские надобности", на втором — "содержание городских больниц, лекарей и санитарные расходы", на третьем — содержание учебных заведений, на четвертом — содержание городского управления, на пятом — "мощение улиц", на шестом — "освещение города", на седьмом — содержание пожарных частей. Это все составляло свыше 80% трат киевского бюджета.
Городские власти сознавали свою несостоятельность в методах пополнения бюджета, но и идти европейским путем не получалось. Проще было прибегнуть к практике многотысячных займов. Они могли проводиться только с высочайшего разрешения. И Киев получал право на них практически ежегодно (чаще к облигационным займам в империи прибегала только Москва). Благодаря этому были возведены Городской (Оперный) театр и Публичная (ныне Парламентская) библиотека, гавань на Днепре, казармы для размещения гарнизона, осуществлено расширение городской (Октябрьской) больницы, развитие сети местной канализации... Одна беда: ответственные лица нередко ухитрялись сорвать бизнес-программу займов, допустив существенный перерасход и осложнив жизнь думам следующих созывов. К примеру, Городской театр по смете должен был обойтись в полмиллиона, а реально в него "вбухали" свыше 968 тыс. рублей.
Не всегда удачная практика ведения киевскими думцами городского хозяйства приводила к дефицитам бюджета. Гласные пытались с этим бороться. Они искали способы повысить доходную часть: отчего страдали рыночные торговцы, так как именно ставку сбора с рынков "отцы города" поднимали особенно охотно. Зато оценочный сбор с домовладельцев десятилетиями не менялся. Ведь в думе как раз домовладельцы и составляли основу. Ну, не враги же они себе, в самом деле!
Так что депутаты подходили к решению вопроса и с иной стороны — урезали городские расходы. Иногда это удавалось отлично! К примеру, на исходе XIX в. гласный думы инженер Якубенко обратил внимание на способ расчета городской управы за камень для мостовых. Камень принимали у поставщиков по объему, исходя из оговоренной в контракте нормы — в одном кубе 1200 пудов. Но среди подрядчиков, поставлявших камень, встречались ловкачи. Они так укладывали куски камня, что куб весил уже не 1200 пудов, а значительно меньше. Поскольку приобретаемый материал никто не взвешивал, город нес убытки, которые, по расчетам рачительного гласного, ежегодно составляли 20 тыс. рублей. И Якубенко предложил впредь принимать камень для замощения киевских улиц не по объему, а на вес. Одна из местных газет прокомментировала это так: "20 000 рублей вчера подняты на мостовой гласным городской думы г-ном Якубенко и возвращены по принадлежности".
Занятный пример борьбы с дефицитом относится к 1887 г. Гласные долго размышляли над тем, от каких расходов город мог бы отказаться в этом году. Думали, думали и придумали: срезали ассигнование на покупку кипятильного куба для мытья посуды в бесплатных городских пунктах питания для нищих. Экономия от этого рачительного шага составила... 60 рублей.
ДОХОДНЫЕ СТАТЬИ КИЕВСКОГО ГОРОДСКОГО БЮДЖЕТА В 1880-Е ГГ.
- 23% — отчисления "с мест, отведенных для торговли и промыслов"
- 20% — "оценочный сбор" (налог в пользу города на частных домовладельцев)
- 15% — аренда городской недвижимости (домов, лавок, окрестных хуторов, мельниц, пахотных земель, сенокосов, лесов и т.п.)
- 10% — налоги на трактиры и поступления за выдачу "патентов по питейному уставу"
- 10% — сбор за оформление и засвидетельствование различных актов
- 7% — специфический интегральный налог на евреев (акциз, вносимый торговцами кошерным мясом и птицей)
- 5% — плата за выдачу торговых патентов
- 3% — доход с извозчиков и прочих экипажей
- 2% — в виде платы за обучение в городских училищах и лечение в городских больницах
- 2% — выручка за продажу городских территорий под застройку
- 3% — прочие "мелкие доходы" (вроде сбора за расклейку афиш на городских тумбах)