Украинский велосипед. Почему наша политическая модель удивляет Европу
Концептуальные споры о системе организации исполнительной власти ведутся вокруг трех моделей: президентской, парламентской и смешанной. Разумеется, каждая из этих моделей имеет свои варианты. В Украине сейчас действует очень специфический вариант парламентско-президентской республики, не имеющий близких аналогов нигде в Европе, да и в мире. Поэтому полезно иметь представление, какие еще бывают варианты смешанной системы.
Для нас наиболее интересен опыт двух наших крупнейших европейских соседей - Польши и Румынии. В обеих этих странах, как и в Украине, президент имеет особые полномочия в сфере обороны (является верховным главнокомандующим вооруженных сил) и внешней политики (назначает и отзывает послов). Также там, как и в Украине, правительство появляется на свет в результате совместных усилий президента и парламента, а срок полномочий правительства длится до начала работы нового парламента (и не зависит от выборов нового президента). Однако способы формирования правительства в Польше и Румынии совсем не такие, как в Украине.
Польский вариант
Конституция Польши установила, что президент выдвигает кандидатуру главы правительства, который предлагает состав правительства. Президент назначает главу правительства вместе с остальными членами правительства и принимает их присягу. Глава правительства в течение 14 дней представляет Сейму (нижней палате парламента) программу деятельности правительства вместе с предложением о предоставлении ему вотума доверия. Решение о вотуме доверия Сейм принимает абсолютным большинством голосов (более 230 из 460).
Если этого не случилось, тогда Сейм сам в течение 14 дней избирает главу правительства, а также предлагаемых им членов правительства абсолютным большинством голосов. Президент назначает избранное таким образом правительство и принимает присягу его членов.
Если и у Сейма не получилось сформировать правительство, тогда инициатива возвращается к президенту. Он в течение 14 дней назначает главу правительства и по его предложению остальных членов правительства, а также принимает их присягу. Сейм в течение 14 дней предоставляет правительству вотум доверия обычным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов. А в случае отказа Сейма предоставить правительству вотум доверия президент назначает досрочные выборы Сейма.
Правительство работает до тех пор, пока не будет избран новый парламент, но оно может быть отправлено в отставку и раньше. Для этого Сейм должен выразить правительству вотум недоверия абсолютным большинством голосов по предложению, внесенному не менее чем 46 депутатами и поименно указывающему кандидата на пост главы правительства. Если постановление принято Сеймом, то президент принимает отставку правительства и назначает избранного Сеймом нового главу правительства и по его предложению остальных членов правительства, а также принимает их присягу.
Румынский вариант
Особенностью Румынии является то, что там президент может лично руководить правительством. В конституции страны записано, что президент Румынии может принимать участие в заседаниях правительства, на которых обсуждаются вопросы национального интереса, касающиеся внешней политики, обороны страны, обеспечения общественного порядка и, по просьбе премьер-министра, в других ситуациях. Причем президент председательствует на тех заседаниях правительства, в которых он участвует.
Но для формирования состава правительства президенту нужно согласие парламента. Президент назначает кандидата на должность премьер-министра после консультации с партией, имеющей абсолютное большинство в парламенте, или, при отсутствии такого большинства, с партиями, представленными в парламенте. Кандидат на должность премьер-министра должен в течение 10 дней после назначения запросить у парламента вотум доверия по программе и всему списку правительства. Программа и список правительства обсуждаются Палатой депутатов и Сенатом на совместном заседании. Если парламент оказывает доверие правительству большинством голосов депутатов и сенаторов, то президент назначает правительство на основе вотума доверия парламента. Члены правительства в индивидуальном порядке приносят президенту присягу. Президент может распустить парламент, если тот не проголосовал за формирование правительства в течение 60 дней с момента первого запроса, но только после отклонения по крайней мере двух таких запросов.
Правительство несет политическую ответственность только перед парламентом за всю свою деятельность. Президент не может отозвать премьер-министра. Правительство работает до тех пор, пока не будет избран новый парламент, но оно может быть отправлено в отставку и раньше. Для этого парламент на совместном заседании Палаты депутатов и Сената должен отозвать свой вотум доверия правительству большинством голосов депутатов и сенаторов.
Украинские отличия
Ныне действующий украинский вариант отличается от польского и румынского в двух планах. С одной стороны, если смотреть на формирование правительства в целом, то роль украинского президента чисто техническая (по крайней мере, согласно букве Конституции): он вносит в парламент ту кандидатуру премьер-министра, которую ему предложит парламентское большинство, после чего дальнейшее утверждение правительства происходит вообще без участия президента (кандидатуры членов правительства вносятся в парламент премьером). Но, с другой стороны, тут сделано исключение для министров обороны и иностранных дел: их кандидатуры вносит в парламент президент, причем даже без согласования с премьером. В Польше и Румынии подобной "президентской квоты" нет.
Это украинское ноу-хау можно оценивать по-разному. Критик-теоретик скажет, что нельзя смешивать в одном флаконе две разнородные компоненты - президентскую и парламентскую. Практик возразит, что квотный принцип - это общепринятая европейская практика. И что любое коалиционное правительство состоит из разнородных компонент. Только в украинском варианте к парламентским фракциям, создающим коалицию, добавляется президент с собственной фиксированной квотой в правительстве.
Аргументы за статус-кво
Можно выделить четыре главных аргумента в пользу сохранения существующей системы.
1. Нынешняя модель организации власти делает почти невозможным установление диктатуры и концентрации всей власти в одних руках. Наличие другого центра исполнительной власти делает и президента, и премьера ограниченными в своих полномочиях.
2. Парламентско-президентская модель является золотой серединой между чисто парламентской и чисто президентской. Те направления, которые требуют централизации, такие как оборона и внешняя политика, подчинены президенту, а остальные, которые требуют более демократичных форм принятия управленческих решений, такие как экономическое развитие, социальная политика и т. п., - сфера ответственности правительства.
3. Действующая украинская модель сохраняет баланс между демократической европейской политической традицией, к которой движется Украина, и традиционными представлениями украинцев о государстве.
4. Нынешняя модель является результатом компромисса политических элит, достигнутого в критической ситуации первого Майдана. Янукович сломал этот компромисс - и плохо кончил. После бегства Януковича именно возврат к этому компромиссу позволил легитимным образом передать президентские полномочия тогдашнему спикеру парламента Александру Турчинову и сформировать новое правительство. Попытка еще раз переписать Конституцию с целью заново перераспределить полномочия чревата обострением конфликтов в стране и дестабилизацией, что очень опасно на нынешнем этапе.
Можно ли улучшить?
Тем не менее некоторые изменения в нынешнюю модель напрашиваются. Прежде всего ее стоит довести до логического конца. По действующей Конституции парламент утверждает всех членов правительства, включая и министров обороны и иностранных дел. То есть президент вынужден договариваться насчет этих кандидатур с парламентским большинством. Было бы логично отменить эту процедуру и наделить президента правом самостоятельно назначать глав Минобороны и МИДа. Заодно можно установить, что эти два министра не уходят в отставку вместе со всем правительством, пока их не уволит президент.
Конечно, тут возникает возражение: а вдруг президентом будет избран какой-нибудь новый Янукович. Однако на этот случай у нас уже появился в Конституции другой предохранитель -закрепленный там курс на членство в НАТО и ЕС.
Что же касается целесообразности кардинального отказа от смешанной модели в пользу то ли президентской, то ли парламентской, не будем торопиться с выводами. Мы обсудили пока только президентскую и смешанную модели в разных их вариантах, а есть еще чисто парламентская, которая обладают собственными достоинствами и недостатками. Продолжение темы ждите на сайте "ДС" в скором времени, а главное, - приходите на баттл нашего "Дискуссионного клуба" 27 февраля в Киеве, где своими аргументами померяются и эксперты, и политики.
Читайте также: Украине нужен президент или канцлер? (ОПРОС)
О вариантах президентской модели читайте:
Проклятая модель? Почему Украине не подходит президентская республика
