Що і чому не так з Мінськими домовленостями
Усі ці п'ять років в українському суспільстві точаться дискусії щодо доцільності цих домовленостей: чи могла Україна без них обійтися і яких наслідків від них для України було б більше - позитивних чи негативних.
Але підбивати остаточні підсумки ще зарано. Маємо парадоксальний факт: хоча формально Мінські домовленості діють і є базою для мінського процесу, а також для переговорів у нормандському форматі (Україна, Німеччина, Франція, Росія), однак фактично ці домовленості як план досягнення миру на Донбасі не діють. За п'ять років не виконано жодного пункту перших і других Мінських домовленостей з числа кроків для відновлення українського контролю над усією територією Донецької та Луганської областей. Виконано лише пункти про припинення бойових дій, але й вони постійно порушуються російськими окупаційними військами.
Перемога Володимира Зеленського на президентських виборах в Україні спричинила очікування швидких змін і надію на те, що процес досягнення миру на Донбасі буде знято з паузи. Протягом останніх тижнів ця перспектива підкріплюється двома темами, які здобули широкий резонанс в мас-медіа: про обмін полоненими між Україною і Росією та про переговори у нормандському форматі на найвищому рівні.
Дослідження "Мінський пат. 5 років порятунку України та втрати Донбасу" було підготовлене спільно Центром вивчення Росії та окупованих територій і виданням "Ділова столиця". У дослідженні детально аналізуються усі гострі питання, пов'язані з перспективою досягнення миру на Донбасі: що і чому не так з Мінськими домовленостями; що втратили Україна, Росія та Захід від п'ятирічного конфлікту на Донбасі; як використали п'ять років "мінської паузи" Росія, Україна та Захід; які є бажання та можливості команди Зеленського зробити "донбаський прорив"; як довго ще діятимуть Мінські домовленості й чи потрібні вони Україні.
Нагадаємо, попередні наші дослідження, присвячені проблемі окупованих територій, називалися "Окупований Донбас: економіка, демографія, групи впливу. Стратегії для України" (оприлюднено у жовтні 2017 р.) і "П'ятий рік війни: нові виклики для України" (оприлюднено у жовтні 2018 р.).
Домовленості без миру
Коли 5 вересня 2014 р. було укладено Мінські домовленості між Україною та РФ за посередництва ОБСЄ, усі три сторони подавали цей документ як план досягнення миру на Донбасі. До такої інтерпретації спонукала вже й сама назва підписаного документа: Протокол за підсумками консультацій Тристоронньої контактної групи щодо спільних кроків, спрямованих на імплементацію Мирного плану президента України П. Порошенка та ініціатив президента Росії В. Путіна.
Протокол містить 12 пунктів. З них перші два - про припинення бойових дій: "1. Забезпечити негайне двостороннє припинення застосування зброї. 2. Забезпечити моніторинг та верифікацію з боку ОБСЄ режиму незастосування зброї". А решта 10 пунктів - це власне кроки для досягнення миру.
Третім пунктом записано: "Здійснити децентралізацію влади, зокрема через ухвалення Закону України "Про тимчасовий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" (Закон про особливий статус)". Це зобов'язання стосується, очевидно, України. Верховна Рада виконала його вже 16 вересня 2014 р., ухваливши Закон "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" (він чинний і досі).
Наступним пунктом записано: "4. Забезпечити постійний моніторинг на російсько-українському державному кордоні та верифікацію з боку ОБСЄ зі створенням зони безпеки в прикордонних районах України та Російської Федерації". Це зобов'язання стосується, очевидно, Росії - без її згоди ніякі моніторинг, верифікація, зона безпеки на окупованих територіях Донбасу неможливі. Росія це зобов'язання досі не виконала, тим самим заблокувавши подальшу реалізацію протоколу.
Другі Мінські домовленості між Україною та РФ за посередництва ОБСЄ, укладені 12 лютого 2015 р., формально були продовженням перших. Документ, підписаний на засіданні Тристоронньої контактної групи, дістав назву "Комплекс заходів з виконання Мінських угод". Його вага підсилювалася тим, що він був узгоджений у Мінську лідерами Франції, Німеччини, України та Росії у форматі "нормандської четвірки" та підкріплений Декларацією президента Російської Федерації, президента України, президента Французької Республіки і канцлера Федеративної Республіки Німеччини про підтримку Комплексу заходів з імплементації Мінських домовленостей, схваленого у Мінську 12 лютого 2015 р.
Комплекс заходів містить 13 пунктів. З них перші три - про припинення бойових дій, останній - про інтенсифікацію діяльності Тристоронньої контактної групи, а решта дев'ять пунктів - це власне кроки для досягнення миру.
Але миру на Донбасі досі немає. Хоча невдовзі після других Мінських домовленостей (точніше, після того, як російські окупаційні війська захопили Дебальцеве) найгарячіша фаза війни припинилася, однак загалом Комплекс заходів від 12 лютого 2015 р. так і не був виконаний, як і Протокол від 5 вересня 2014 р.
Утім, це не означає, що Мінські домовленості не мали ніякого сенсу. Вони мали сенс, тільки не той, про який було офіційно заявлено після їх укладення. Фактично вони виявилися не планом досягнення миру на Донбасі, а домовленістю про тимчасовий мирний перепочинок.
Перші Мінські домовленості важливі також тим, що вони чітко зафіксували той факт, що Росія є стороною воєнного конфлікту на Донбасі. Тобто що це є не внутрішній український конфлікт (між Києвом та Донецьком і Луганськом), а саме міждержавний конфлікт (між Росією та Україною). Цей факт цілком підтвердили другі Мінські домовленості.
Що ж стосується мирного перепочинку, то після перших Мінських домовленостей він виявився лише частковим як у просторі, так і у часі. Зокрема тривали бої за Донецький аеропорт, Дебальцеве тощо. На деяких ділянках фронту українські війська були змушені відступити. Одразу після других Мінських домовленостей російські окупаційні війська загарбали Дебальцеве, однак на цьому їхній наступ припинився. І в подальшому бойові дії вже не мали такої великої інтенсивності, як раніше. Лінія фронту стабілізувалася. Тому можна стверджувати, що Мінські домовленості фактично стали механізмом тимчасового замороження війни на Донбасі між РФ та Україною - без досягнення миру.
Тимчасово заморожена війна
Необхідно зазначити, що конфлікт на Донбасі має суттєву відмінність від інших заморожених конфліктів на теренах колишнього СРСР (Придністров'я, Абхазія, Південна Осетія, Нагірний Карабах). Жодна зі сторін цих конфліктів не отримала від Заходу (ЄС, США, Канада) ніяких санкцій. Однак Росія за вторгнення на Донбас отримала досить потужні санкції - слід наголосити, значно серйозніші, ніж за анексію Криму.
Захід прив'язав термін дії санкцій за Донбас до терміну збереження Росією військового та адміністративного контролю над окупованою нею частиною українського Донбасу. Тобто санкції діятимуть доти, доки Росія не забереться з Донбасу.
Саме це зумовило тимчасовий характер замороження війни на Донбасі. Якби санкцій не було, то Кремль міг би спокійно перетворити окуповану частину Донбасу на друге Придністров'я. І зберігати статус-кво десятиліттями (поки Київ не погодиться на конфедерацію з Донецьком і Луганськом). Але санкції фактично змусили Кремль відмовитися від цього довготермінового варіанта. Кремль не може зберігати статус-кво на
Донбасі десятиліттями, позаяк не хоче, щоб і санкції діяли десятиліттями.
Отже, Мінські домовленості не змогли принести мир на Донбас, але також вони були не спроможні законсервувати статус-кво і заморозити війну на кілька десятиліть. Тому і для РФ, і для України та Заходу як союзника України це був лише тимчасовий мирний перепочинок, який надавав можливість підготуватися до різних варіантів наступного етапу розвитку подій.
Керівники України та західні лідери, як і керівники РФ, цілком усвідомлювали цей стан речей з самого моменту укладення Мінських домовленостей. При цьому мінський процес (тобто перманентні тристоронні переговори між Україною з одного боку, Росією та її маріонетками в Донецьку і Луганську - з іншого, та ОБСЄ як посередником) слугував механізмом забезпечення дотримання мирного перепочинку. Ще одним таким механізмом був нормандський процес (чотиристоронні консультації на різних рівнях, аж до найвищого, між Україною і Росією за посередництва Німеччини і Франції).
Однак широкий загал в Україні протягом усіх п'яти років чув про інше: буцімто мінський і нормандський процеси - це механізми досягнення миру. Це породжувало розрив між очікуваннями та реальністю, адже обіцяного миру так і не було досягнуто і ніякого просування у напрямку досягнення миру не спостерігалося.
Як наслідок, суспільна увага в Україні концентрувалася на тому негативному факті, що обіцяного миру немає. Водночас практично поза суспільною увагою залишалося питання, яке насправді є ключовим: про ймовірні варіанти наступного етапу розвитку подій і про те, як Україна, Захід та РФ готуються до цих варіантів, користуючись мирним перепочинком.
П'ять варіантів виходу за рамки Мінська
Можна назвати п'ять принципово відмінних варіантів. Усі вони виходять за рамки Мінських домовленостей. Деякі більше відповідають інтересам України, деякі - інтересам Кремля.
Перший варіант - це укладення нових домовленостей, які містили б реалістичний план встановлення миру на Донбасі шляхом введення на всю окуповану територію миротворців ООН. За роки мирного перепочинку Київ доклав багато зусиль, щоб забезпечити цьому варіанту міжнародну підтримку. Кремль погоджувався на введення миротворців ООН лише вздовж лінії фронту - для сприяння охороні Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ. Ймовірно, Кремль міг би дати згоду на введення миротворців ООН на всю окуповану територію, але він намагався виторгувати собі за це суттєві політичні та економічні бонуси від України та Заходу.
Другий варіант - це відновлення гарячої фази війни. І Київ, і Кремль вважали цю перспективу цілком реальною і тому використовували мирний перепочинок для підготовки до масштабних бойових дій на Донбасі. Зокрема, Київ рік у рік нарощував видатки на безпеку і оборону, розробляв і випробовував нове ракетне та інше потужне озброєння, налагоджував його виробництво і постачання у війська. Це розглядалося Києвом також і як спосіб спонукати Кремль відмовитися від планів нових наступальних операцій і схилити його до варіанта введення миротворців ООН на всю окуповану територію.
Третій варіант - це сепаратні домовленості між РФ та Заходом про взаємне скасування санкцій. Це дозволило б Кремлю повернутися до планів перетворення окупованої частини Донбасу на друге Придністров'я. Звісно, Кремль намагався використати мирний перепочинок для того, щоб зруйнувати єдність Заходу та переконати його обміняти Україну на щось більш цінне. А Київ намагався руйнувати ці плани та запобігати подібним домовленостям.
Четвертий варіант - це реінтеграція Донбасу в Україну на російських умовах. Під час мирного перепочинку Кремль найактивніше просував в українському інформаційному просторі саме цей варіант. Список побажань Путіна відомий: відмова від інтеграції України в НАТО і ЄС, прийняття законів (у потрібних Кремлю редакціях) про особливий статус Донбасу і про амністію бойовиків, які воювали проти України, зняття "Нафтогазом України" претензій за позовами до "Газпрому" і скасування Україною обмежень на торгівлю з Росією. У відповідь Кремль обіцяє виведення російських військ з окупованої території Донбасу, німецьку ціну на газ, кредитну лінію на закупівлю газу і повне завантаження транзиту газу з Росії в ЄС по українській газотранспортній системі.
Нарешті, п'ятий варіант - це відмова України від окупованої Росією частини Донбасу. На користь цього варіанта зазвичай висувається той аргумент, що Донбас у разі реінтеграції буде для України якорем та гальмом, який не дасть здійснювати реформи і рухатися в НАТО і ЄС. Такі настрої набувають дедалі більшої популярності в українському суспільстві, особливо в Західній Україні. Кремль намагається їх використати і тому сприяє їх поширенню.
Змова умовчання
Ці варіанти дуже сильно відрізняються один від одного. Але вони схожі тим, що дають прості, зрозумілі та, головне, здійсненні алгоритми розв'язання донбаської проблеми, на відміну від Мінських домовленостей, чиї алгоритми виявилися дуже заплутаними та практично нездійсненними.
Чому ж медійна форма подачі Мінських домовленостей п'ять років приховувала їхню справжню сутність? Розгадка в тому, що всі ключові дійові особи (тобто керівники України, західні лідери, керівники РФ) не бажали бути звинуваченими у відмові від Мінських домовленостей і тому були змушені продовжувати публічно дотримуватися версії, що вони є прихильниками виконання Мінських угод.
З цієї причини ані Київ, ані Москва, ані Берлін, Париж чи Брюссель не могли публічно визнати того, що Мінські домовленості не працюють в якості мирного плану і є лише механізмом тимчасового замороження війни. Точніше, вони не могли цього визнати доти, доки не визначили варіанта, який прийде на заміну Мінським домовленостям.
Власне, у пошуку цієї заміни і полягав головний зміст переговорів між Україною і Заходом, а також між Росією і Заходом з донбаського питання після других Мінських домовленостей. Попервах здавалося, що Росія зацікавлена у швидкому розв'язанні проблеми, щоб позбутися санкцій. Однак приблизно наприкінці 2016 р. Путін почав схилятися до думки, що краще дочекатися зміни влади в Україні, бо тоді можна буде домогтися від України більших поступок. Путін сподівався, що президентські вибори в Україні пройдуть достроково, але зрештою був змушений чекати чергових виборів. І він дочекався-таки поразки Петра Порошенка, хоча й не очікував перемоги Володимира Зеленського.
Далі залишилося дочекатися ще й виборів до Верховної Ради - це вже сталося - та формування нового уряду України. Після того доцільність збереження Мінських домовленостей виглядатиме сумнівною. Вони виконали свою місію забезпечити тимчасове замороження війни на Донбасі між РФ та Україною - без досягнення миру. Настає час нових домовленостей між Україною, Заходом і РФ, які визначать водночас долю Донбасу і долю санкцій. Головна небезпека полягає у тому, що ці нові домовленості можуть стати перемогою Путіна і поразкою України.
