Сбой системы. Когда Данилюк и Южанина добьют "налогового кота Шредингера"
Как и ожидалось, с началом новой сессии парламента возобновились споры в высшем эшелоне власти вокруг судьбы налоговой милиции. Особую остроту, да и общественный резонанс, им придает то, что смешались два разнородных вопроса: системный и персональный. Системный — о создании финансовой полиции вместо налоговой милиции. Персональный — о судьбе главы ГФС Романа Насирова, с которым публично конфликтует министр финансов Александр Данилюк.
Однако, чтобы выявить реальную картину, нужно, наоборот, отделить системный вопрос от персонального. Вне зависимости от того, хорош Насиров или плох на своем посту, для бизнес-климата в стране, а значит, и для всей экономики принципиально важно, будет ли проведена реформа фискальных органов и когда.
Что случилось?
21 декабря 2016 г. Верховная Рада приняла закон о внесении изменений в Налоговый кодекс для улучшения инвестиционного климата в Украине. Одним из пунктов этого закона полностью убирается из Налогового кодекса раздел XVIII "Налоговая милиция".
Естественно, депутаты не имели в виду взять и упразднить налоговую милицию, не создав вместо нее чего-то нового. Упомянутый пункт в законопроекте, вынесенном на второе чтение, шел под номером 130, и в переходных положениях говорилось, что 130-й пункт (вместе с еще несколькими, с ним связанными) вступает в силу "со дня вступления в силу закона, который определяет правовые основы организации и деятельности центрального органа исполнительной власти, на который возлагается обязанность обеспечения предотвращения, выявления, пресечения, расследования и раскрытия уголовных преступлений, объектом которых являются финансовые интересы государства и/или местного самоуправления…"
Под этим новым органом понималась финансовая полиция, законопроект о которой готовит Минфин. 28 декабря принятый парламентом закон был подписан председателем Верховной Рады и направлен на подпись президенту, 30 декабря был возвращен с подписью президента и 1 января вступил в силу — кроме тех исключений, которые были прописаны в переходных положениях.
И вот тут выяснилась, что, пока текст закона готовился на подпись, приключилась беда. Дело в том, что в ходе принятия законопроекта во втором чтении он был пополнен новыми пунктами, из-за чего их нумерация сдвинулась и 130-й пункт стал 134-м. Однако при внесении соответствующих правок в переходные положения там цифры "130" были заменены не на "134", а на "133". И в результате в обнародованном тексте закона 134-й пункт (бывший 130-й) выпал из перечня пунктов, которые вводятся в действие вместе со вступлением в силу закона о финансовой полиции. Таким образом, формально получилось, что пункт об исключении из Налогового кодекса раздела XVIII "Налоговая милиция" вступил в силу уже 1 января.
Де-юре правовой статус налоговой милиции сейчас — "вне закона". Де-факто она не ликвидирована и продолжает свою деятельность, ее сотрудники не уволены, производства не переданы, да и передавать их некому.
Из-за чего споры?
Техническую ошибку, допущенную при подготовке закона на подпись, взялся исправить парламентский комитет по вопросам налоговой и таможенной политики, возглавляемый Ниной Южаниной. Для этих нужд был использован законопроект №0940 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины относительно налогообложения наследства". 7 февраля комитет Южаниной утвердил этот проект ко второму чтению, при этом название проекта дополнилось словами "и уточнения некоторых положений", а в текст добавлены поправки к переходным положениям закона от 21 декабря. В частности, цифры "133" исправляются на "134", благодаря чему существование налоговой милиции продлевается до того дня, когда вступит в силу закон о финансовой полиции.
Министр Данилюк отреагировал на решение комитета Южаниной очень нервно. "Сегодня депутатами налогового комитета Верховной Рады инициированы изменения, которые восстановят налоговую милицию, несмотря на позицию Минфина. Соответствующий законопроект под ироничным названием "О налогообложении наследства" уже включен в сегодняшнюю повестку дня. Если парламент поддержит эти изменения, орган, который годами кошмарил бизнес, будет снова легитимизирован. Сейчас этот репрессивный орган уже месяц находится вне закона. Состоялся ли за это время "разгул финансовой преступности"? Очевидно, что нет, — заявил министр, игнорируя тот факт, что налоговая милиция по-прежнему функционирует. — Почему тогда такая спешка? Возможно, это еще одна попытка сорвать одну из важнейших реформ для бизнеса? Вчера на совещании под председательством премьер-министра была достигнута договоренность о доработке законопроекта Минфина о создании финансовой полиции в кратчайшие сроки. Законопроект уже публично поддержали основные бизнес-ассоциации и независимые эксперты. Я продолжаю придерживаться позиции, что восстановление налоговой милиции неприемлемо. Это "наследство" должно уйти в прошлое. Призываю не поддерживать правки о возврате налоговой милиции".
Наезд со стороны министра возмутил главу комитета. "Меня, аудитора с многолетним стажем работы, сложно обвинить в любви к институту налоговой милиции. Свою принципиальную позицию — налоговую милицию необходимо ликвидировать — я неоднократно озвучивала публично и подтверждала делом, — напомнила Южанина. — Прекрасно понимаю надежды бизнеса, но организационный хаос и юридическая неоднозначность, выливающаяся в несогласованность действий всех правоохранительных органов по борьбе с экономическими преступлениями, на мой взгляд, значительно опаснее для бизнеса и государства, чем возвращение контролирующего органа в четкие правовые рамки и ускоренное принятие взвешенного закона о финансовой полиции".
Что дальше?
По словам Южаниной, она направила письмо спикеру с просьбой отложить рассмотрение парламентом законопроекта №0940 во втором чтении на следующую пленарную неделю (она начнется 21 февраля), а также письмо премьеру с просьбой, чтобы правительство срочно предоставило свою официальную позицию.
Скорее всего, правительство поддержит позицию Южаниной, что, конечно, не будет означать отказа от создания финансовой полиции. Соответствующий законопроект Минфина, как признает Данилюк, все еще дорабатывается. Хотя ожидалось, что он будет готов к заседанию правительства 1 февраля.
По словам Данилюка, полноценный запуск финансовой полиции ожидается через полгода. "Конечно, заменить вывеску "налоговая милиция" на "финансовая полиция" можно за одну ночь. Но это не реформа. Нужны новые люди и новые методы работы. Финансовая полиция прежде всего должна превратиться из репрессивного силового органа в аналитическую службу", — поясняет министр.
Вряд ли правительство согласится, чтобы эти полгода вообще не действовала ни финансовая полиция, ни налоговая милиция. Тем более что уже начали появляться решения судов о неправомочности налоговой милиции (оказавшейся "вне закона") обращаться с исками. Если правительство поддержит позицию Южаниной, то Данилюку придется искать другие способы борьбы с Насировым.
Что будет в законе о финансовой полиции?
Еще 11 января министр финансов объявил, что "в ближайшие дни Минфин внесет на рассмотрение правительства законопроект о создании финансовой полиции, который ждет бизнес и о котором также говорится в меморандуме с МВФ". Он сообщил, что разработка проекта была завершена еще в сентябре 2016 г., однако теперь приходится реагировать на замечания Минюста. "Сейчас мы отрабатываем комментарии Минюста, — отметил Данилюк, — и примем те, которые соответствуют нашим принципам создания новой службы, а именно: 1. Изменение силового подхода на аналитический. 2. Сокращение штата с 15 тыс. человек до 2500. 3. Невмешательство в работу честного бизнеса. 4. Обновление персонала через прозрачный конкурс и независимую отборочную комиссию. Представители силового блока не могут составлять более 25% от общего штата. 5. Зарплаты, которые уменьшат риск коррупции и позволят привлечь лучшие кадры".
Между тем выводы Минюста, датированные 6 декабря, занимают 25 страниц и не оставляют от проекта Минфина камня на камне. Они начинаются с того, что проект не соответствует Конституции. Кроме того, проект входит в противоречие с рядом уже действующих законов и при этом не предлагает вносить в них изменения. В частности, это законы о Кабмине, о центральных органах исполнительной власти, о госслужбе, о Нацбанке, о предотвращении коррупции. Также проект не удовлетворяет требованиям нормопроектирующей техники. В переводе с бюрократического это означает, что его разрабатывали, мягко говоря, не вполне компетентные люди. В довершение проект противоречит Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод, также как и практике Европейского суда по правам человека. То есть принятие такого закона может породить новую лавину исков в ЕСПЧ.
Неудивительно, что обещанные Данилюком "ближайшие дни" (когда проект должен был быть внесен на рассмотрение правительства) растянулись на месяц и длятся до сих пор. Поскольку самостоятельно Минфин с доработкой проект не справился, сейчас этим занимается рабочая группа, созданная Кабмином. И пока она заседает, остаются неясными не только полномочия будущей финансовой полиции, но и вообще перспективы ее создания.
