Битва титанов. Как "план реформ" Байдена победил "концепт демократии" Зеленского

Битва титанов

Эта битва заслуживает своего эпоса. Но мы вынуждены ограничиться кратким пересказом главных событий.

Три месяца назад, 15 сентября, Зеленский провел странное совещание с руководителями правоохранительных и антикоррупционных органов, Верховной Рады, правительства и своего офиса. Президентский сайт сообщил, что "участники совещания предложили подготовить концепт усиления устойчивости демократии в Украине", а Зеленский в ответ "отметил, что меры, которые будут содержаться в концепте, должны касаться абсолютно всего".

Прошло меньше недели — и 21 сентября Зеленский приехал в Вашингтон, чтобы передать этот концепт, уже готовый, Байдену. Об этом рассказал премьер Денис Шмыгаль 3 октября, когда документ был обнародован на сайте Кабмина.

Тем временем в Белом доме работали над собственным "списком приоритетных реформ" для Зеленского. Его подготовкой руководил Майк Пайл — заместитель по вопросам международной экономики советника президента США по нацбезопасности Джейка Салливана. Список был представлен 26 сентября в Брюсселе на заседании руководящего комитета Многосторонней координационной платформы доноров для Украины (Multi-agency Donor Coordination Platform for Ukraine).

28 сентября произошла символическая встреча двух документов — концепта Зеленского и списка реформ Байдена. Шмыгаль вручил концепт послу США Бриджит Бринк, а та вручила ему список. Тогда же Шмыгаль заявил, что "для реализации концепта планируем вместе со всеми нашими партнерами создать единый план реформ". 5 октября он повторил, что концепт — "это рамочный документ, который станет основой для дорожной карты реформ и в котором будут учтены предложения реформ от наших партнеров". То есть Банковая хотела, чтобы концепт Зеленского был главным планом реформ, а список Байдена — второстепенным, который Банковая учтет, если соизволит.

Финал битвы

Итог поединка двух документов стал известен 11 декабря, когда МВФ обнародовал письмо о намерениях, подписанное Зеленским, Шмыгалем, министром финансов Сергеем Марченко и главой Нацбанка Андреем Пышным, вместе с меморандумом об экономической и социальной политике. Это те реформы, которые Украина обязуется выполнить в следующем году. Под эти обязательства МВФ продолжит выплачивать транши по четырехлетней программе в объеме $15,6 млрд, которая была утверждена 31 марта 2023 г.

Было бы некорректно утверждать, что в меморандум вошли только реформы из списка Байдена, а реформы из концепта Зеленского были проигнорированы. Некоторые изюминки из концепта были отвергнуты в ходе переговоров, и МВФ в своем отчете о дискуссиях указал, что так делать нельзя.

Например, в концепте анонсировано "создание Суверенного Фонда Украины, который будет управлять стратегическими государственными активами". В отчете МВФ говорится, что "создание холдинговой компании из государственных предприятий на данном этапе является преждевременным ввиду финансовых и потенциальных рисков управления", вместо этого необходимо принятие законопроекта №5593-д о корпоративном управлении госпредприятиями.

Именно это записано в списке Байдена: "Принять закон о корпоративном управлении госпредприятиями (законопроект 5593-д) в соответствии с рекомендациями ОЭСР". И именно это украинская власть была вынуждена записать в меморандум: "К началу 2024 года будет принят законопроект (№5593-д), который приведет систему корпоративного управления госпредприятиями в широкое соответствие с Руководящими принципами ОЭСР по корпоративному управлению госпредприятиями".

Еще одна отвергнутая идея из концепта Зеленского — "приватизация государственных банков". В меморандуме обещано противоположное: "Все банки, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, останутся под ответственностью Министерства финансов".

Перезапуск БЭБ

В то же время Байден по некоторым очень важным позициям получил даже больше, чем хотел в своем списке. Прежде всего это касается Бюро экономической безопасности — странного органа, который был создан в 2021 году. После конкурса его директором был назначен Вадим Мельник, который до того возглавлял Государственную фискальную службу. В апреле 2023 года он был уволен, затем четыре месяца и.о. проработал Эдуард Федоров и тоже был уволен, а на его место пришел новый и.о. — Андрей Пащук.

В список Байдена вошло требование в течение 18 месяцев начать реорганизацию БЭБ: "Провести открытый, конкурентный и основанный на профессиональных достижениях отбор нового руководства и обязательную переаттестацию персонала БЭБ. Создать авторитетный дисциплинарный комитет и заменить сотрудников, не соответствующих этическим и профессиональным стандартам".

В меморандуме это не откладывается на 18 месяцев. Структурным маяком на конец июня 2024 года записано обещание принять новый закон о БЭБ, который "будет направлен на создание правовой основы для работы БЭБ в целях (I) разработки открытого, прозрачного и конкурентного процесса отбора руководства и персонала; (II) ужесточения требований к отборочной комиссии; (III) внедрения контрактной системы для сотрудников; и (IV) разработки механизма аттестации персонала".

Тут ключевым моментом будет формирование конкурсной комиссии. Если западные друзья Украины добьются, чтобы в эту комиссию вошли международные эксперты, то Банковая может получить независимого директора БЭБ. И тогда уже нельзя будет использовать БЭБ в качестве ручного рычага влияния на бизнес.

Аудит НАБУ

В списке Байдена в числе приоритетов на ближайшие три месяца записано увеличить количество следователей НАБУ на 300 человек. 14 ноября Кабмин внес соответствующий законопроект, 21 ноября он был принят в первом чтении, 8 декабря — во втором и в тот же день подписан Зеленским. Предельная численность штата НАБУ увеличена с 700 до 1000 человек.

Однако для западных партнеров важно не только усилить возможности НАБУ, но и укрепить его независимость. Напомним, что с 6 марта 2023 года директором НАБУ является Семен Кривонос. Есть разные мнения, зависим ли он от Банковой.

И вот в меморандуме появляется структурный маяк на конец сентября 2024 года: "Как предусмотрено законом, внешний аудит эффективности НАБУ с участием трех независимых экспертов с международным опытом будет завершен и опубликован его отчет".

В законе записано, что аудит НАБУ проводится ежегодно. Однако, хотя НАБУ было создано более восьми лет назад (в апреле 2015 г.), но аудит в нем не проводился ни разу.

Наличие заключения аудита о неэффективности деятельности НАБУ и ненадлежащем исполнении обязанностей его директором, согласно закону, должно повлечь за собой увольнение директора и новый конкурс. Поэтому перспектива аудита может стать действенным стимулом к более эффективной работе и к большей независимости бюро от Банковой.

Новый ВАСУ вместо ОАСК

В числе приоритетов на 3-6 месяцев в списке Байдена записано "создать высший административный суд Украины (ВАСУ)" ввиду ликвидации Окружного административного суда Киева (ОАСК). Для этого — "принять закон о создании нового специализированного суда для рассмотрения административных дел против национальных государственных органов, укомплектованного надлежащим образом проверенными судьями".

Раньше в Украине уже был ВАСУ, затем вместо него был создан Кассационный административный суд в составе Верховного суда. Смысл нового ВАСУ не в том, чтобы вернуться к старой системе, а в том, чтобы этот суд рассматривал административные дела против центральных органов власти. Раньше такие дела рассматривал ОАСК. В декабре прошлого года США ввели санкции против главы ОАСК Павла Вовка за "вымогательство взяток в обмен на вмешательство в судебные и другие публичные процессы", после чего Верховная Рада быстро приняла закон о ликвидации ОАСК и создании вместо него Киевского городского окружного административного суда. Этот суд еще не заработал, и Вашингтон предлагает создать вместо него ВАСУ и укомплектовать его "надлежащим образом проверенными судьями". То есть тут тоже вырисовывается конкурсный отбор с международными экспертами в конкурсной комиссии, чтобы они выбрали такой ВАСУ, который будет совершенно независим от офиса Зеленского.

И меморандум, подписанный Зеленским, Шмыгалем, Марченко и Пышным, согласился удовлетворить это требование. Структурным маяком на конец июля 2024 года записано: "Мы примем закон о создании нового суда, который будет рассматривать административные дела против национальных государственных органов (например, НБУ, НАБУ, НАПК) судьями, прошедшими надлежащую профессиональную проверку на компетентность и честность при решающем голосе независимых экспертов с международным опытом". Если это будет сделано, то уже не получится возродить ОАСК под новой вывеской.

Конечно, меморандум — это еще не закон. Это обещания, которые Зеленский дал МВФ (и Байдену) в обмен на продолжение финансирования. А как они будут выполняться — это другой вопрос.