Референдум о конце войны. Что может пойти не так у Зеленского

Вечером 21 марта Владимир Зеленский объявил о намерении провести референдум по итогам переговоров с Россией. "Я объяснял всем переговорным группам: когда вы говорите обо всех этих изменениях, и они могут быть историческими, мы никуда не денемся, мы придем к референдуму. Народ должен будет сказать и ответить на те или иные форматы компромиссов. А вот какими они будут — это уже вопрос нашего разговора и понимания между Украиной и Россией", — сказал он в интервью мировым общественным вещателям.

Это заявление, конечно, сейчас активно обсуждается в соцсетях. Можно услышать самые разные точки зрения. Особенно часто высказывается мысль о том, что референдум — это лишь способ снять с себя ответственность за принимаемые решения и переложить ее на народ. Однако выдвигаются и более оптимистичные предположения — например, о том, что разговоры о референдуме нужны как обманный маневр для решения неких тактических военных задач. Действительно, тут можно предложить много гипотез.

Но мы не будем этим заниматься, как и не будем давать оценок анонсированному референдуму — хорошая это идея или плохая. Ибо в любом случае есть вопрос о том, насколько она реализуема в принципе. Вот об этом мы и поговорим.

Прежде всего отметим, что Конституция вообще не наделяет президента полномочиями объявлять референдум по собственной инициативе. Если у Зеленского есть желание получить народную оценку того или иного компромисса, ему необходимо сначала реализовать один из трех вариантов: 1) добиться от Верховной Рады ратификации договора с государством-оккупантом об изменении территории Украины; или же 2) организовать решение Верховной Рады о внесении изменений в самые защищенные разделы Конституции; или же 3) сымитировать народную инициативу.

Договор об изменении территории?

В Конституции записано, что "исключительно всеукраинским референдумом решаются вопросы об изменении территории Украины". Полномочием назначить такой референдум Конституция наделяет Верховную Раду. Закон "О всеукраинском референдуме", принятый в январе прошлого года, уточняет, что референдум об изменении территории Украины — это форма утверждения гражданами Украины принятого Верховной Радой закона о ратификации международного договора об изменении территории Украины.

Собирается ли Зеленский подписать с Путиным такой договор? Сейчас нельзя дать однозначного ответа. Сам Зеленский в том же интервью намекнул, что ответ будет зависеть от результатов встречи с Путиным. "Без моей встречи с президентом РФ, — сказал он, — до конца мы не поймем, на что они готовы ради того, чтобы остановить войну, и на что они готовы, если мы не готовы на те или иные шаги. Это очень серьезные вещи. Сколько они стоят — сколько людей, сколько территорий они стоят, — я не могу сказать на сегодняшний день".

Если даже Зеленский подпишет с Путиным такой договор, он не сможет сам вынести его на референдум. Сначала он должен будет добиться, чтобы этот договор ратифицировала Верховная Рада. И уже затем парламент обязан будет своим постановлением назначить референдум.

Изменение первого раздела Конституции?

Другой вариант, в котором необходимо участие Верховной Рады, это внесение изменений в Конституцию. Три раздела Конституции являются самыми защищенными: раздел I "Общие положения", раздел III "Выборы. Референдум" и раздел XIII "Внесение изменений в Конституцию Украины". Даже если Рада соберет 300 голосов для внесения изменения в эти разделы, новые нормы не вступят в силу, пока они не будут утверждены всеукраинским референдумом. Назначить такой референдум обязан президент. Для остальных разделов установлен иной порядок внесения изменений: сначала необходимо 226 голосов, а затем на следующей сессии 300 голосов. А для трех вышеназванных разделов нужно сразу 300 голосов и затем референдум.

Москва добивается от Киева внесения изменений в первый раздел. Особенно ее интересуют две статьи: вторая и десятая. В ст. 2 записано, что Украина является унитарным государством. А Кремль требует федерализации Украины. В ст. 10 записано, что государственным языком в Украине является украинский язык, при этом "гарантируется свободное развитие, использование и защита русского языка, других языков национальных меньшинств Украины". Путин неоднократно выдвигал требование о повышении статуса русского языка в Украине.

Может ли Зеленский пообещать Путину внести изменения в первый раздел Конституции? В своем интервью он не трогал тему федерализации, но затронул тему меньшинств. "Я ни в коем случае не хочу расколоть наше государство. Но вещи, которые касаются риторики, отношения к меньшинствам и тому подобное — то, что поднимается нашими соседями, и не только Россией, — я считаю, что о таких вещах мы можем договориться, и они должны быть человеческими", — заявил он.

Впрочем, даже если Зеленский пообещает Путину внести изменения в первый раздел Конституции, далеко не факт, что в Верховной Раде найдется 300 депутатов, готовых за это проголосовать.

Компромисс по народной инициативе?

Третий вариант — референдум по народной инициативе. Согласно Конституции он назначается президентом "по требованию не менее трех миллионов граждан Украины, имеющих право голоса, при условии, что подписи о назначении референдума собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области".

В законе "О всеукраинском референдуме" говорится, что на референдум по народной инициативе может выноситься "вопрос общегосударственного значения". Конечно, если Зеленский и Путин о чем-то договорятся, это будет иметь общегосударственное значение. И наверняка "слуги народа" смогут быстро сымитировать народную инициативу, а затем и организовать сбор подписей.

Сам Зеленский в интервью уже фактически озвучил вероятный вопрос. Это должно быть что-то типа отказа от курса в НАТО, записанного в Конституции, в обмен на какие-то гарантии безопасности. "Есть НАТО, и есть в Конституции наше стремление, и есть неоднозначность НАТО с точки зрения видения нас в Альянсе", — сказал Зеленский и далее добавил: "Если быть полностью откровенным, в вопросах гарантии безопасности мы будем говорить о конституционных изменениях, изменениях украинского законодательства. А если мы будем об этом говорить, то в любом случае это будет решаться не только президентом. Этот достаточно долгий процесс будет решаться и Радой, и народом Украины".

Подводные камни

Любой из трех вариантов при попытке реализации натолкнется на множество подводных камней. Назовем пять самых больших.

Во-первых, это военное положение — его придется отменить. Конституция прямо запрещает вносить в нее изменения в условиях военного положения. В свою очередь, закон "О всеукраинском референдуме" запрещает назначение и проведение референдума в случае введения военного положения. Но как только Зеленский издаст указ об отмене военного положения, он тут же лишится искусственно созданной монополии в телеэфире — и сразу получит шквал критики, в частности, за свои договоренности с Путиным. Особенно сильно его будут бить именно за согласие провести референдум под жерлами российских пушек.

Во-вторых, это Конституционный суд Украины. Конституция запрещает вносить в нее какие-либо изменения без вердикта КСУ. Кроме того, согласно Конституции, КСУ по представлению 45 нардепов обязан проверить соответствие Конституции международных договоров, которые вносятся в Раду на ратификацию, а также вопросов, которые предлагаются для вынесения на всеукраинский референдум по народной инициативе.

В-третьих, это сроки. Референдум проводится в 60-дневный срок после его назначения (точнее, в последнее воскресенье этого срока). В случае народной инициативы перед назначением референдума понадобятся 90 дней на сбор подписей и 14 дней для проверки их Центризбиркомом. Зная, с кем мы имеем дело, трудно поверить, что за это время перемирие не будет сорвано.

В-четвертых, это контрагитация. Закон "О всеукраинском референдуме" предоставляет равные (ну или приблизительно равные) права политическим партиям, которые зарегистрировали себя как сторонники и как оппоненты вопроса референдума. Это касается и представительства в окружных комиссиях по проведению референдума, и агитации "за" и "против". Можно не сомневаться, что все партии будут рассматривать это состязание как прелюдию к предвыборной кампании. Поэтому Зеленский может получить на референдуме результат, обратный тому, который он пообещает Путину.

Наконец, пятый подводный камень — это явка. В законе записано, что "всеукраинский референдум считается состоявшимся, если участие в голосовании на референдуме приняли не менее 50 процентов избирателей, включенных в Государственный реестр избирателей". Международная организация по миграции (IOM) 21 марта сообщила, что вынужденными переселенцами стали почти 10 млн жителей Украины, из них около 6,5 млн бежали в другие регионы Украины, а почти 3,5 млн — в другие страны. Ввиду этого можно утверждать, что многие из тех, кто хотел бы принять участие в референдуме, не смогут этого сделать. С другой стороны, нельзя исключать и агитационных кампаний за бойкот референдума, а также попыток сорвать проведение референдума в отдельных регионах. Все это будет снижать явку.

Сейчас в Государственном реестре избирателей числятся более 34,7 млн избирателей. Если в референдуме примут участие чуть более половины из них (скажем, 17,5 млн), а проголосуют "за" чуть более половины из пришедших (скажем, 9 млн), то формально это будет одобрением вопроса, вынесенного на референдум. Но убедительность этого одобрения будет крайне сомнительной.

Конечно, "слуги народа" могут попытаться переписать правила игры прямо во время самой игры. Но таким образом они рискуют сделать референдум вообще нелегитимным.

Пока что слова Зеленского о референдуме выглядят как пробный шар, запущенный с целью проверки ответной реакции. Повторим, интервью он дал мировым общественным вещателям, так что реакции он ждет, по-видимому, прежде всего из западных столиц.