Призрак канцлерской республики. Зачем послы G7 хотят лишить Зеленского полномочий

Суть в том, что послы G7 настаивают на самом радикальном варианте этого проекта, согласно которому президентская вертикаль власти должна быть заменена на премьерскую. Если Банковая не согласится, то дальнейшая финансовая помощь Украине окажется под вопросом.

Вопрос префектов

Сам проект еще официально не внесен в Верховную Раду. Он обнародован на сайте парламентского комитета по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства.

Проект многоплановый — он предлагает внести изменения в 17 статей Конституции, а также в ее переходные положения. О содержании проекта на днях рассказал глава подкомитета по вопросам административно-территориального устройства и местного самоуправления, член фракции партии "Слуга народа" Виталий Безгин. Он подчеркнул, что сейчас на уровне областных советов и госадминистраций есть "биполярность между местным самоуправлением и государственной властью". И что это "абсурд и нарушение Европейской хартии местного самоуправления". Изменения в Конституции нужны для того, чтобы исправить эту ситуацию.

Среди всех изменений, предложенных этим проектом, наиболее важным и в тоже время наиболее спорным является новая редакция статьи 118 Конституции. Сейчас там записано, что исполнительную власть в областях и районах осуществляют местные госадминистрации. Проект предлагает заменить местные госадминистрации на префектов. И дальше в проекте предлагаются два варианта.

Первый вариант заключается в том, что префект назначается на должность и увольняется с должности президентом по представлению Кабмина, подотчетен и подконтролен президенту и Кабмину. Это фактически повторяет нынешние нормы статьи 118, согласно которым главы местных администраций назначаются на должность и увольняются с должности президентом по представлению Кабмина, ответственны перед президентом и Кабмином.

Второй вариант предлагает вычеркнуть президента. И записать, что префект назначается на должность и увольняется с должности Кабмином, подотчетен и подконтролен Кабмину.

Требование послов G7

Нетрудно догадаться, какой из двух вариантов больше нравится лично Владимиру Зеленскому и Офису президента. Понятно, что по доброй воле они не выпустят из своих рук контроль над префектами.

Но тут вступают в игру послы стран "Большой семерки". Они внимательно следили за подготовкой этого проекта. Еще полгода назад они выступили с заявлением в поддержку децентрализации и, в частности, подчеркнули, что для обеспечения необратимости этой реформы "Украина должна осуществить законодательные и конституционные изменения".

Когда проект наконец появился, послы G7 сочли необходимым высказать ему поддержку и вместе с тем выдвинуть требование. 8 декабря они обнародовали заявление, в котором отметили: "Необходимы тщательные обсуждения "двойного подчинения" префектов Кабинету Министров Украины и Президенту Украины одновременно… Мы поддерживаем рекомендацию Совета Европы (изложенную в комментарии Совета Европы от 20 февраля 2020 года), что префект должен быть подотчетен лишь Кабинету Министров Украины".

Две логики

Формально в этом требовании есть своя логика. В самом деле, у нас парламентско-президентская республика. Президент не является главой исполнительной власти. Высшим органом исполнительной власти является Кабмин. Поэтому логично, чтобы префекты как должностные лица, осуществляющее исполнительную власть в областях, подчинялись именно Кабмину, а не президенту.

Но кроме формальной логики есть еще и политическая. Все политические игроки понимают, что реализация такого варианта будет означать грандиозный передел власти. Фактически президент потеряет собственную властную вертикаль. Сейчас у него в подчинении есть главы областных и районных госадминистраций, причем всех их он назначает и увольняет своими указами. А если выполнить требование послов G7, то власть президента ограничится зданием на улице Банковой — и Вооруженными Силами. Вся исполнительная власть на местах, включая префектов, будет подчинена Кабмину во главе с премьер-министром.

Понятно, что политический вес президента резко уменьшится. А вместо этого резко увеличится политический вес правящей парламентской коалиции и премьера. Фактически мы получим канцлерскую республику, как в Германии. Роль президента будет приблизительно такой, как у федерального президента Германии. А роль премьера — как у федерального канцлера. Достаточно сказать, что на всех саммитах лидеров государств Германию представляет именно канцлер, а не президент. Фамилию канцлера Германии быстро выучивает весь мир. А фамилию президента Германии не знает почти никто. Даже хуже, почти никто вообще не знает, что в Германии есть президент. Вот приблизительно то же самое будет с украинскими премьером и президентом, если реализовать вариант, на котором настаивают послы G7.

Почему именно сейчас

Новый проект изменений в Конституции в части децентрализации власти — четвертый за последние восемь лет. Первые два проекта внес Петр Порошенко: 26 июня 2014 г. и 1 июля 2015 г. Причем второй из них даже прошел через Конституционный суд и получил предварительное одобрение парламента.

В том проекте, кстати, предлагалось, чтобы префектов назначал и увольнял президент (по представлению Кабмина) и чтобы префекты были ответственны перед президентом (и подотчетны и подконтрольны Кабмину). Примечательно, что послы G7 тогда не выступали с заявлениями о том, что это неправильно.

Третий проект был внесен Зеленским 13 декабря 2019 г. Он был похож на второй проект Порошенко. В нем говорилось, что префекты назначаются и увольняются президентом по представлению Кабмина, подотчетны и подконтрольны президенту и Кабмину. Но вскоре, 17 января 2020 г., Зеленский отозвал свой проект, после чего началась подготовка нового. На это ушло более полутора лет. И вот сейчас мы имеем, по сути, два принципиально разных проекта, один из которых нравится Банковой и "слугам народа", а другой — послам G7.

В ближайшие несколько месяцев нас ждет, по-видимому, ожесточенная борьба вокруг этих двух вариантов. Допустим на минуточку, что коллективный Запад заставил Зеленского согласиться на второй вариант. Тогда весной следующего года изменения в Конституцию могут быть одобрены 226 голосами, а осенью — 300 голосами народных депутатов. Затем через год, осенью 2023-го, должны будут пройти очередные парламентские выборы. По их результатам "слуги народа" с большой вероятностью утратят контроль над правительством. В лучшем для них случае они будут лишь одним из нескольких участников правящей коалиции. Главной фигурой станет новый премьер-министр. Ему будет подчиняться вся вертикаль исполнительной власти включительно с префектами областей и районов. И именно этот полновластный человек будет иметь самые высокие шансы победить на президентских выборах — или же обеспечить победу своему однопартийцу.

Очевидно, что Зеленскому и "слугам народа" такая перспектива не нравится. Поэтому можно прогнозировать, что "слуги" постараются провалить тот вариант, на котором настаивают послы G7. Но в таком случае Запад получит основание обвинить Зеленского и "слуг" в срыве важнейшей реформы — децентрализации власти. И в том же самом, кстати, их будут обвинять другие парламентские партии. А без их поддержки никакой проект изменений в Конституции не наберет необходимых 300 голосов.

Запад вполне может поставить вопрос ультимативно: не будет децентрализации — не будет кредитов и прочих пряников, а будут антикоррупционные расследования и прочие кнуты. Словом, украинская политическая жизнь обогатится еще и этим сюжетом.