Популізм чи Конституція і реформи?
Володимир ГРОЙСМАН, голова Верховної Ради України
Я вважаю, що це історична подія. Реформа децентралізації, за яку марно боролись практично усі роки незалежності України, реформа, яка проводить водорозділ між нашим радянським і пострадянським минулим, ніколи не була так близько до того, щоб пройти точку неповернення.
Ми за крок до цієї межі і сьогодні від нас, представників провідних політичних сил, критично залежить - ми зробимо цей крок чи знову відступимо, можливо, на роки.
Я боровся і буду боротись за цю реформу до тих пір, поки не досягну результату. Протягом останніх півтора року я приймав участь в численних дискусіях в різних кабінетах і різних аудиторіях, настійливо переконуючи посадовців, політиків, журналістів, звичайних громадян у необхідності цієї реформи. Ми провели не одну годину в дискусіях з вітчизняним і зарубіжними експертами у пошуку шляхів, як реально втілити її в життя.
За короткий час чимало вдалось зробити - і у сфері фінансової децентралізації, і у сфері передачі повноважень місцевому самоврядування, і у сфері формування його територіальної основи. Кожен наш крок викликав опір - де більший, де менший. Щоб добитись прийняття закону про децентралізацію у сфері архітектурно-будівельного контролю довелось витратити майже рік. За те, щоб запустити механізм формування спроможних громад боролись майже півроку. Зміни до Податкового та Бюджетного кодексів, завдяки яким місцеві бюджети уже отримали суттєвий плюс, намагались зламати не один раз.
Але ми йшли вперед і продовжуватимемо йти вперед. Тому мене зовсім не дивує те, що чим ближче ми підходили до підготовки змін до Конституції, тим голоснішими ставали голоси критиків. Я ще повернусь до того, звідки ця критика береться. Але спочатку по суті тих закидів, які сьогодні звучать.
Показово, що критика жодним чином не стосується тих положень, заради яких власне і робляться зміни - чіткої фіксації в Конституції засадничих принципів місцевого самоврядування таких як субсидіарність, повсюдність, фінансова самодостатність, ліквідації обласних та районних адміністрацій і передачі повноважень виконавчим комітетам відповідних рад. Це означає, що ці положення Конституційною комісією виписані якісно і реформа має досягти своєї мети. А якщо тут навіть і були б можливості вдосконалення, то опонентам зовсім не цікаво про це говорити.
Мішень вибрана інша. Практично усі критичні зауваження, які звучать як з боку представників сьогоднішньої опозиції, так і з боку деяких представників коаліції, як не дивно, майже співпадають і стосуються префектів - нового інституту, який запроваджується у системі влади в Україні. Усе що нове і незвичне сприймається людьми обережно. І власне саме цим і намагаються скористатись ті, хто намагається знайти аргументи проти запропонованих змін Конституції. Не буду дискувати щодо назви цієї інституції. Своя правда є як у тих, хто наполягає на цій назві, так і у тих, хто пропонує назву "державний урядник". Але як на мене важливіша суть.
Поясню логіку запровадження інституту префектів. Децентралізація означає буквально передачу повноважень і відповідних їм ресурсів зверху вниз. Міжнародний досвід свідчить, що тільки так можна добитись справжнього підвищення якості життя людей і вирішення їх повсякденних проблем. Немає іншого шляху і для України, якщо ми хочемо зробити її успішною країною. Але передача повноважень і фінансів органам місцевого самоврядування має бути збалансована механізмами контролю і відповідальності перед людьми і перед законом. Ось тут і з'являються префекти з контрольно-наглядовими функціями.
"Це ж утиск місцевого самоврядування. Нагляд за органами місцевого самоврядування неприпустимий!", - негайно реагують опоненти. "Ми за реформу місцевого самоврядування але без префектів". Хочу послатись на документ, до якого апелює чи не кожен, хто говорить про децентралізацію. Стаття 8, п. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування говорить: "Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів". Жодних застережень щодо неприпустимості нагляду! Мова йде лише про його рамки.
Читаємо в проекті змін до Конституції, запропонованому Конституційною комісією. Ст. 119 "Префект на відповідній території здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування". Чи не слово в слово з Хартії?!
Справжня децентралізація, яка запроваджується змінами до Конституції, - безпрецедентний крок в нашій історії. Але ми не перші, хто стає на цей шлях. Саме тому уважне вивчення міжнародного досвіду корисне, щоб звіряти з ним кроки, які ми робимо. Практично в усіх країнах з розвинутим місцевим самоврядуванням існують створені державою органи нагляду за місцевим самоврядуванням з метою "забезпечення дотримання закону та конституційних принципів". Що немає корупційних ризиків на місцевому рівні? Ризиків зловживання своїм положенням? Прийняття неправомірних рішень? Вони є навіть у розвинутих європейських країнах, а у нас і поготів. Інститут префектів покликаний забезпечити те, щоб децентралізація не привела до безконтрольності і розбалансу держави. Це абсолютна європейська практика і можливо запозичене іноземне слово і краще для розуміння того, що це зовсім не "українське ноу-хау", як дехто намагається це подати.
Тепер щодо питання, хто ж повинен призначати префектів і кому вони мають бути підпорядковані. Можна скільки завгодно критикувати нашу Конституцію в тому вигляді, в якому вона діє сьогодні. Уточнення щодо розподілу повноважень у трикутнику "Президент - уряд - парламент" - одне з ключових питань, яке у порядку денному роботи Конституційної комісії.
І ми до нього повернемось. І будемо гаряче дискувати. Але ми саме тому і розділили зміни до Конституції на декілька етапів, щоб не гальмувати реформи, які на часі і які слід запускати невідкладно. І паралельно продовжувати працювати над тими питаннями, які потребують більш глибоких і тривалих дискусій. Те рішення, яке схвалене Конституційною комісією, не порушує баланс влад і повністю відповідає розподілу повноважень між урядом і Президентом. Саме на цьому наголосив під час свого виступу у Венеційській комісії Алан Делькам, один з експертів, який готував попередній висновок.
Шановний європейський експерт наголосив, що будь-яке рішення, яке виключає з процесу Президента або Кабінет Міністрів протирічить діючій Конституції України. Більше того, за логікою діючої Конституції префектів мав би призначати Президент одноосібно, бо саме "Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина" ( ст. 102).
Але на префекта покладаються не тільки контрольно-наглядові, алей координаційні функції, які уже відносяться до системи виконавчої влади. "Префект на відповідній території ... координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України; забезпечує виконання державних програм" ( ст. 119). Тому й був запропонований механізм, який зберігає баланс гілок влади і діє й сьогодні при призначенні голів місцевих адміністрацій - призначає і звільняє префектів Президент, але за поданням Прем'єр-міністра. Де тут, вибачте, узурпація?
І тепер про останнє, можливо, саме те, чим лякають найбільше. У запропонованих змінах передбачено: "У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акту, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акту з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчого комітету районної, обласної ради". І далі: "У разі визнання Конституційним Судом України акту голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку" (ст. 144). Навмисно наводжу ці слова повністю, щоб запобігти зайвих спекуляцій, оскільки їх і так предостатньо.
На відміну від деяких наших експертів, європейські не бачать жодних застережень проти таких норм. Читаємо коментар Венеційської комісії: "Здається цілком обґрунтованим, що Президент України, як гарант Конституції та місцевого самоврядування, повинен мати повноваження втручатись - більш швидко і ефективно, ніж Верховна Рада - коли органи самоврядування перевищують свої конституційні та правові повноваження та чинять загрозу суверенності, територіальній цілісності або національній безпеці держави".
Наголошу, що мова йде про надзвичайні загрози. Про ризики сепаратизму в нинішніх умовах сказано чимало і з необхідністю їм протидіяти усі ніби то погоджуються. Під сумнів ставиться лиш те, що така надзвичайна норма має бути в тілі Конституції. Пропонується, якщо і вводити її, то лиш як тимчасову. Бо ніби то це "українське ноу-хау" і такого немає в жодній європейській конституції.
Дозволю собі не погодитись. Звернемося до досвіду Польщі, яка приймала свою Конституції в умовах відсутності навіть натяків на сепаратизм. С.171, п.3 Конституції Республіки Польщі говорить: "Сeйм за поданням Голови Ради Міністрів може розпускати ... орган територіального самоврядування, якщо цей орган грубо порушує Конституцію чи закони".
Аналогічні механізми передбачені і в інших європейських країнах. Хто наділяється такими повноваженнями у різних країнах - залежить від їх розподілу між гілками влади. Висновок Венеційської комісії з приводу того, що у нашому випадку це повноваження Президента, наводився вище.
Я б ще звернув увагу на низку позицій, які наші критики взяли б відразу на щит, лиш щось подібне до формулювання польської Конституції з'явилось би у нас. Слова "грубо порушує" вони б негайно визнали такими, що допускають різні тлумачення і можуть бути підставою для зловживань . Також під сумнів були б поставлені повноваження Сейму чи Голови Ради Міністрів, а не судової влади, кваліфікувати порушення Конституції чи законів.
То ж виписаний нами механізм виглядає не тільки абсолютно схожим на польським, а навіть чи не більш збалансованим. Президент у таких випадках не діє одноосібно, як це намагаються подати. Визначена роль Конституційного Суду, визначена роль Верховної Ради, саме якій і відведено (як і у Польщі!) роль останньої інстанції.
І завершу цей аналіз посиланням на оцінку Генсека Ради Європи пана Ягланда: "Я вітаю конституційні зміни щодо децентралізації, ухвалені вчора (26 червня) українською конституційною комісією. Ці зміни відповідають рекомендаціям Венеціанської комісії, конституційних експертів Ради Європи".
То ж виникає питання. З яких мотивів критики змін до Конституції поширюють міфи, які не відповідають дійсності? Чому посилання на європейські документи і європейську практику носять у них вибірковий характер - про це говоримо, а це замовчуємо?
Не будемо гадати, причини у кожного свої. Небезпечно те, що зброя у всіх них одна - популізм. Безвідповідальна риторика, яка апелює до простих людей, їхніх надій, страхів з однією метою - завоювання популярності. Реально ж, виступаючи на словах борцями за "справжню децентралізацію", вони свідомо чи по нерозумінню намагаються торпедувати проведення реформи децентралізації.
Варто було б задуматись над питанням, кому вигідно? Кому сьогодні вигідно не допустити проведення абсолютно європейської реформи місцевого самоврядування?! Кому вигідно зривати інші європейські реформи в Україні? Кому сьогодні вигідно воювати з Україною зброєю популізму?! Відповідь очевидна...
Але я твердо переконаний, що, незважаючи на усі спекуляції, цю реформу вже не зупинити. Ми маємо в решті решт підвести риску між нашим пострадянським минулим з його централізованою неефективно організацією влади і зробити крок до успішної європейської України.
Опубликовано в еженедельнике "Деловая столица" от 6 июля 2015 г. (№ 27/737)