Обманчивая панацея открытых списков. Какой закон о выборах нужен стране
За последние два десятилетия по поводу модели избрания депутатов парламента и местных советов в Украине постоянно пытались изобрести свой велосипед, в результате дискредитированными оказались и мажоритарная, и пропорциональная, и смешанная (пропорционально-мажоритарная) избирательные системы. К мажоритарке давно нет особых претензий, например, в Великобритании или Франции, но в наших условиях она выродилась в тотальные злоупотребления административным ресурсом, подкупом избирателей и всевозможными фальсификациями.
Пропорционалка вполне нормально работает, скажем, в Израиле и Испании, однако в Украине система с закрытыми партийными списками хоть и уменьшила уровень применения админресурса и "гречкосейства", а также открыла новую страницу в построении партийных структур, зато обернулась политической коррупцией за счет продажи мест в предвыборных списках популярных партий. Наконец, успешная в Германии или Новой Зеландии смешанная модель у нас лишь вобрала в себя весь негатив и от мажоритарки, и от пропорционалки. Поэтому популярность идеи запуска в Украине открытых списков была закономерной - за нее ухватилась как за настоящую спасительную соломинку значительная часть активной общественности, и, само собой, данную идею в виде своеобразной панацеи тут же подняли на свои флаги многие политики.
"Простыня" для бабушки
Изначально необходимость внедрения пропорциональной избирательной системы с открытыми списками была закреплена в коалиционном соглашении-2014, которое подписали пять фракций тогдашнего парламентского большинства - БПП, "Народный фронт", "Самопоміч", Радикальная партия и "Батьківщина". Впоследствии три последних партии вышли из коалиции, хотя от взятых на себя обязательств насчет продвижения избирательной реформы никто из них не отказался. Более того, темой открытых списков они всякий раз норовили больно ударить по власти, которая, на их взгляд, якобы всецело саботирует процесс. В итоге появился проект Избирательного кодекса авторства спикера-"фронтовика" Андрея Парубия, его коллеги по НФ Леонида Емца и нардепа от БПП Александра Черненко, принятый в первом чтении 7 ноября 2017 г.
Собственно, в данном кодексе как раз и предложена "открытая" избирательная модель: в одном бюллетене избиратели голосуют за общенациональный партийный список, а во втором - за конкретного кандидата из регионального списка от этой же партии. Всего избирательных регионов будет 27, Киев и Днепропетровщину разделят на два округа, аннексированный Россией Крым включат в состав избирательного региона, сформированного на территории Херсонщины, а оккупированные районы Донбасса прикрепят к неоккупированной части Донетчины и Луганщины соответственно. В итоге система позволяет каждой партии получить число мест пропорционально числу голосов, в то же время наличие преференций должно способствовать увеличению профессионального качества состава Верховной Рады.
Впрочем, такое предоставление украинцам возможности не только выбирать сами партии, но и расставлять места в их партийном списке выглядит идеальным лишь на бумаге. В случае внедрения модели на практике ее ждет целый ряд существенных минусов. Во-первых, такой формат открытых списков изрядно усложняет подсчет голосов, что влечет за собой усложнение контроля над всей операцией и, соответственно, снижается доверие общества к полученным результатам. Во-вторых, система действительно достаточно сложная для среднестатистического избирателя, которому нужно ставить в бюллетене не одну привычную галочку, а делать несколько пометок, вписывая четкие порядковые номера и регионального списка облюбованной партии, и понравившегося кандидата в нем.
Выходит так, что в каждом округе отдельная политическая сила будет номинировать минимум пять своих списочников, а на выборах у нас обычно участвуют 20-30 партий. Так что бюллетень автоматически превращается в "простыню" (либо некую книжечку, что ничего принципиально не меняет) с сотней-полутора фамилий претендентов, в которой элементарно запутается не только обычная бабушка. К тому же очевидно, что время в очередях возле кабинок для голосования увеличится в разы, а количество испорченных бюллетеней будет явно зашкаливать. Но это все можно считать хоть и неприятными, но чисто техническими нюансами, преодолеваемыми со временем. Чего не скажешь о главном, вокруг чего изначально был начат весь сыр-бор: убрать из избирательного процесса примат денег над идеями и срубить на корню голову политической коррупции. А вот в этом вопросе мало что решается той версией открытых списков, что предложена в проекте Избирательного кодекса.
Опасность сохранения коррупциогенности
Начнем с того, что новая избирательная система в случае ее окончательного принятия в ВР совершенно не снимает проблему скупки электоральных голосов, а просто переводит ее на другой уровень. Для наглядной иллюстрации смоделируем ситуацию похода на выборы некой проходной на сегодня партии в одном условном избирательном регионе, где она в день народного волеизъявления получит три места. В региональном списке (порядок цифр также условный) кандидат № 1 - крупный бизнесмен, имеющий в своем распоряжении и деньги, и админресурс, № 2 - местный мажоритарщик, давно и успешно подгребший избирателей своего нынешнего округа, и № 3 - имеющий или деньги, или админресурс. А № 4 и № 5 - и без того, и без другого, зато в их распоряжении имеются безупречная профессиональная репутация, необходимый для нардепа набор навыков, множество прогрессивных идей и желание претворить их в жизнь.
Во время предвыборной гонки первый предоставляет по всей "покупаемой" области учреждениям, организациям и конкретно людям или безвозмездно, или на льготных условиях товары, услуги, работы, лотереи и другие материальные ценности, а о наличии его в региональном партийном списке свидетельствует каждый второй местный билборд. То есть затраченные им средства априори гарантируют вожделенное попадание в зал "под куполом", если, конечно, не случится какой-нибудь форс-мажор. Второй работает, как и раньше, так что полученных им голосов только в старом округе с лихвой хватает для покрытия необходимой избирательной квоты, чтобы вновь переизбраться в парламент. И только с третьим за депутатский мандат еще как-то могут конкурировать № 4 и № 5, за которых либо агитируют они сами, либо в лучшем случае им удается привлечь в свою команду по-настоящему идейных волонтеров.
Таким образом, выходит, что для скупщика голосов в текущем варианте открытых списков попросту вырастет стоимость собственной избирательной кампании, однако совершенно не критично. А вот для партийного строительства это чревато внутренними конфликтами и фрагментацией, ведь конкуренция в вопросе, "кто больше предложит", будет проходить не столько с политическими оппонентами, сколько с партийными соратниками. Одним словом, предложенная в проекте Избирательного кодекса версия открытых списков не устраивает ни устоявшиеся партии, ни сознательных избирателей, которых также будут пытаться тотально подкупать нечистые на руку дельцы от политики.
Варианты выхода из тупика
Уже само наличие рекордных около 4,5 тыс. поправок к данному законопроекту свидетельствует о том, что во втором чтении Избирательный кодекс, скорее всего, будет благополучно провален. И, очевидно, на этом фоне извечные вопросы "кто виноват?" и "что делать?" обрастут еще большим слоем всевозможных политических спекуляций, которые априори будут усиливаться с полноценным стартом большого предвыборного цикла этой осенью. Причем сохранение статус-кво, то есть консервация нынешней смешанной системы, доставшейся нам в наследство от режима Януковича, станет самым худшим вариантом.
Ведь все, в принципе, давно успели понять, что мажоритарная составляющая была возвращена "регионалами" для сохранения своей власти - при пропорциональных выборах-2012 оппозиция в лице "Батьківщини", УДАРа и "Свободы" даже при тогдашнем уровне фальсификаций получила бы крепкое парламентское большинство. Посему сценарий "оставить все как есть" выгоден власти нынешней разве что чисто тактически, но стратегически имиджевые потери от покрывательства "мажоритарного зла" нивелируют любые политтехнологические конструкции, основанные на мажоритарке. При этом к внутреннему давлению, вероятно, добавится внешнее - украинские "добровольные помощники" в лице МВФ постараются обязательно включить открытые списки в категорическое требование для получения Украиной очередного транша, как мы это уже наблюдали с темой Антикоррупционного суда.
Единственный, по сути, выход - это оперативно предложить что-то вразумительное взамен. Но обязательно новым и желательно коллективным предложением от ключевых политических игроков должна быть пропорциональная система парламентских выборов, позволяющая даже в закрытом ее типе представлять в ВР свыше 90% избирателей и системно "убить" практику скупки голосов. Если же не получается с наскока подобрать для страны удобоваримую модель открытых списков (а эта задача решаема лишь многолетним совместным трудом ведущих украинских экспертов в данной отрасли), нужно начинать с малого. А именно: сделать трудновыполнимым продажу мест в них партийными лидерами путем как введения в законодательство целого ряда соответственных предохранителей, которых достаточно много в мировой практике, так и усиления репутационных рисков, обнуляющих рейтинги партий, уличенных в политической коррупции.
Мировой калейдоскоп открытых списков
Несмотря на то что большинство пропорциональных избирательных систем в мире являются закрытыми, география распространения открытых списков действительно широкая - от Бразилии до Финляндии и от Индонезии до Бельгии. Правда, практически в каждой конкретной стране голосование проходит по уникальным, а не каким-то универсальным правилам, которые к тому же могут время от времени претерпевать значительные изменения. Таким образом, речь идет о нескольких десятках вариаций открытых списков, которые по схожести можно сгруппировать в четыре подвида.
Во-первых, это категорическое голосование за одного кандидата, но и здесь есть очень широкие разновидности. В Польше избиратели помечают в бюллетене конкретного претендента, и этот голос автоматически засчитывается списку партии, его выдвинувшей. Нечто похожее наблюдается в Финляндии, но там голосующие граждане вписывают номер того политика, которому на выборах отдают предпочтение. Такая же система голосования по открытым спискам существует и в Бразилии.
Впрочем, намного чаще встречается ситуация, когда отмечать кандидата - не обязанность, а право. Как, например, в Австрии, Бельгии, Дании или на Кипре, где большинство избирателей делают пометки в своих бюллетенях скорее только напротив партий, а не кандидатов, поэтому опция выбора конкретного списочника часто бывает малоэффективной. Однако в Швеции при схожих правилах более 25% регулярно отмечают в своих бюллетенях как партию, так и выдвинутых ею претендентов, из-за чего действительно избирается большое количество людей, которые вряд ли были бы избраны при использовании закрытых списков.
Второй подвид - это открытые списки с одобрительным голосованием. На выборах в парламент Греции можно выразить предпочтение нескольким кандидатам из одного партийного списка (их количество разнится в зависимости от размеров избирательного округа). В Чехии избирателю необходимо проголосовать не более чем за четырех претендентов от понравившейся партии.
А в Латвии граждане имеют право на выборах не только отметить понравившихся кандидатов, но и вычеркнуть из списка непонравившихся, поэтому при установлении результатов считаются голоса и за, и против каждого списочника. Кстати, в Италии (там до 1991 г. можно было выбрать четыре кандидатуры из одного списка) система одобрительного голосования привела к тому, что местные мафиози, особенно на юге страны, стали контролировать распределение мандатов, держа под контролем целые фракции, так что такие открытые списки пришлось-таки прикрыть.
Третьим подвидом является преференциальное голосование, то есть ранжирование избирателем кандидатов в соответствии с предпочтением, но на сегодняшний момент данная модель выборов "по очкам" уже нигде не используется - слишком сложно подсчитать голоса. Ранее она встречалась только в Финляндии, но и там допускалось преференциальное голосование только за трех фигурантов отдельного партийного списка.
Наконец, четвертая группа открытых списков - так называемая система "панаширования" (от фр. panacher - "смешивать"), когда можно проголосовать за кандидатов из разных партийных списков, смешивая все в одну кучу. Такая разновидность пропорциональной системы используется в Швейцарии и Люксембурге.