Вместо ОАСК с Вовком. Как Банковая получит неподконтрольный высший суд

В Верховной Раде появились два законопроекта о новом суде, оба от имени власти. 14 ноября — проект №12206 о Высшем суде по публично-правовым спорам. Его внесли первый заместитель главы фракции "слуг народа" Андрей Мотовиловец и заместитель главы парламентского комитета по вопросам правовой политики Павел Павлиш. 22 ноября Кабинет министров внес альтернативный ему проект №12206-1 о Высшем специализированном административном суде.

Зачем понадобились два проекта? И почему новый суд называется в них по-разному? Ответ в том, что это любимый стиль нашей власти — метаться туда-сюда, вместо того чтобы уверенно выбрать курс и четко его держаться.

"Туда-сюда" вокруг ОАСК

История отношений Банковой с ОАСК и его главой Павлом Вовком — это многократное "туда-сюда". В первые полтора года после смены власти эти отношения были прекрасными, но затем испортились. 13 апреля 2021 года Владимир Зеленский, прислушавшись к западным партнерам, внес в парламент и определил как неотложный законопроект "О ликвидации Окружного административного суда города Киева и образовании Киевского городского окружного административного суда".

Имея монобольшинство в Верховной Раде, Зеленский легко мог продавить этот проект через парламент. Но кто-то из "пяти-шести эффективных менеджеров" на Банковой посоветовал ему затормозить ликвидацию ОАСК, чтобы сохранить возможность использовать Вовка. И президентский законопроект, вопреки своей "неотложности", откладывался год и восемь месяцев.

Наверное, он откладывался бы и дальше, но у западных партнеров лопнуло терпение, причем лопнуло оно очень громко. 9 декабря 2022 года по случаю Международного дня борьбы с коррупцией Госдепартамент США ввел санкции против председателя ОАСК Павла Вовка. "Государственный департамент привлекает Вовка к ответственности за вымогательство взяток в обмен на вмешательство в судебные и другие государственные процессы", — пояснил Госдеп.

Уже 13 декабря Верховная Рада быстренько приняла закон, а Зеленский — подписал. 28 февраля 2023 года была осуществлена государственная регистрация новообразованного юридического лица — Киевского городского окружного административного суда (КГОАС). 31 июля была утверждена его временная штатная численность (51 судья), и 3 августа 2023 года КГОАС объявил о наличии 51 вакантной должности судьи. Оставалось их заполнить лояльными судьями — и Банковая могла бы быть довольной.

Но вот тут и выяснилась цена откладывания неотложного законопроекта. Если бы ОАСК был ликвидирован в апреле 2021 года, то к концу того же года уже можно было бы иметь работающий КГОАС, лояльный Банковой. Однако после начала большой войны резко усилилась зависимость украинской власти от западных партнеров. И Вашингтон сказал: не хотим КГОАС, хотим новый высший суд, который будут подбирать международные эксперты.

26 сентября в Брюсселе на заседании руководящего комитета Многосторонней координационной платформы доноров для Украины (Multi-agency Donor Coordination Platform for Ukraine) был обнародован составленный Госдепом США Список приоритетных реформ. В числе приоритетов на 3-6 месяцев в там было записано "создать высший административный суд Украины" ввиду ликвидации ОАСК. Для этого — "принять закон о создании нового специализированного суда для рассмотрения административных дел против национальных государственных органов, укомплектованного надлежащим образом проверенными судьями".

Это требование нельзя было проигнорировать, чтобы не лишиться финансирования. Поэтому в обязательствах Украины перед МВФ, зафиксированных в меморандуме 1 декабря 2023 года, было обещано как структурный маяк на конец июля 2024 года: в связи с ликвидацией ОАСК "мы примем закон о создании нового суда, который будет рассматривать административные дела против национальных государственных органов судьями, прошедшими надлежащую проверку на профессиональную компетентность и добропорядочность при условии решающего и определяющего голоса независимых экспертов с международным опытом".

В следующем меморандуме, от 11 марта 2024 года, появилось и название нового суда: "мы примем закон о создании Высшего административного суда Украины (с палатами первой и апелляционной инстанций)…" 18 марта премьер-министр Денис Шмыгаль подписал распоряжение об одобрении Плана Украины "с целью реализации инициативы Евросоюза Ukraine Facility". В этом плане обещано "создание Высшего административного суда для рассмотрения дел против высших органов государственной власти", и уточнено, что этот новый суд, "состоящий из первой и апелляционной инстанций, судьи которого отбираются после надежной проверки на добропорядочность и профессионализм с привлечением независимых экспертов, будет создан к концу третьего квартала 2025 года". То есть закон нужно было принять до конца июля 2024 года, а отобрать судей — до конца сентября 2025 года.

Казалось бы, курс решительно выбран, осталось четко его придерживаться. Но наша власть не могла без "туда-сюда". В меморандуме от 17 июня она предложила МФВ отложить принятие закона на пять месяцев — до конца декабря 2024 года. А в меморандуме от 4 октября она заменила название нового суда: "мы примем закон о создании Высшего суда по рассмотрению публичных споров".

"Слуги народа" Мотовиловец и Павлиш, когда писали свой проект №12206, послушно записали в него новое название, придуманное Кабмином: Высший суд по публично-правовым спорам. А Кабмин, следуя методу "туда-сюда", сплагиатил законопроект Мотовиловца и Павлиша и выдал его за свой, заменив в нем всюду по тексту "Высший суд по публично-правовым спорам" на "Высший специализированный административный суд". Как тут не вспомнить Януковича с его билбордами "Тому що послідовний".

Ключевая потеря

Впрочем, название нового суда — это не единственное, чем отличаются два проекта. Например, Мотовиловец и Павлиш в конце своего проекта предложили, чтобы конкурсный отбор и назначение судей нового суда были проведены в течение 18 месяцев, а Кабмин эту норму убрал. Но вряд ли это поможет затянуть процесс создания нового суда — у западных партнеров всегда будет возможность задействовать финансовый рычаг, чтобы добиться выполнения обязательств.

Есть еще одно, намного более важное отличие. Прежде чем рассказать о нем, отметим, что ключевой момент обоих законопроектов — решающая роль международных экспертов при отборе судей. Тут схема похожа на ту, которая принята в недавних законах о реформе БЭБ и таможни, с одним важным исключением: Банковая вообще лишается возможности влиять на процесс.

Новых руководителей БЭБ и таможенной службы будут отбирать конкурсные комиссии в составе шести человек: три международных эксперта и три представителя Кабмина. Несомненно, представители Кабмина в обеих комиссиях будут лояльны Банковой.

А судей нового суда будет отбирать экспертный совет в составе трех международных экспертов и трех представителей Совета судей. Глава Совета судей Богдан Монич был избран на этот пост 5 июля 2019 года. Из "пленок Вовка" стало известно, что Монич возглавил Совет судей с помощью Павла Вовка, Андрея Портнова и Андрея Богдана. Поэтому сомнительно, чтобы представители Совета судей в экспертном совете были лояльны Банковой. Скорее нас ждет эпичная битва между двумя группировками (украинским судейским цехом и западными партнерами Украины), каждая из которых хотела бы видеть новый суд независимым от Банковой.

В обоих проектах записана одна и та же схема, обеспечивающая решающий голос международных экспертов. Решение экспертного совета принято, если за него проголосовали не менее четырех членов экспертного совета. Если в связи с одинаковым количеством голосов "за" и "против" экспертный совет не может принять решение, проводится повторное голосование. В случае одинакового количества голосов "за" и "против" во время повторного голосования (три против трех) являются решающими голоса тех трех членов экспертного совета, среди которых насчитывается не менее двух международных экспертов.

Теперь мы можем сказать о главном отличии между двумя проектами. Оно — в масштабе полномочий экспертного совета. В Плане Украины для реализации Ukraine Facility, одобренном 18 марта, обещано, что судьи нового суда "отбираются после надежной проверки на добропорядочность и профессионализм с привлечением независимых экспертов". В меморандуме, подписанном 4 октября, наша власть пообещала МВФ укомплектовать новый суд "судьями, прошедшими надлежащую проверку на профессиональную компетентность и добропорядочность, с решающим и определяющим голосом независимых экспертов с международным опытом". В обоих документах обещаны два экзамена с решающей ролью международных экспертов: на добропорядочность и на профессионализм.

Однако Банковая, следуя методу "туда-сюда", попробовала обдурить западных партнеров. Мотовиловец и Павлиш внесли законопроект, в котором экспертный совет проводит только один экзамен: на добропорядочность. Обман был обнаружен, имидж нашей власть в глазах западных партнеров стал еще печальнее, после чего Кабмину пришлось вносить альтернативный проект, в котором экспертный совет проводит два экзамена: на добропорядочность и на профессиональную компетентность.

Теперь остаются две интриги: какое все-таки название получит новый суд и будет ли закон принят до конца декабря, как мы пообещали МВФ.

Полномочия нового суда

Сейчас все административные дела насчет законности актов, действий и бездействия президента, Верховной Рады, Высшего совета правосудия, Высшей квалификационной комиссии судей подсудны Кассационному административному суду в составе Верховного суда. Все остальные иски против центральных органов власти были подсудны ОАСК, а после его ликвидации распределяются между другими окружными административными судами. В разделе 23 "Судебная власть и основополагающие права" отчета Европейской комиссии по прогрессу Украины в рамках Пакета расширения ЕС 2024 года (этот отчет был презентован 30 октября) указано, что такая ситуация подрывает доступ к административному правосудию с участием центральных органов власти. И это еще один аргумент, почему затягивать создание нового суда нельзя.

Новому суду как суду первой инстанции будут подсудны административные дела:

1. Об обжаловании актов, действий или бездействия Кабинета Министров, министерства или другого центрального органа исполнительной власти, Национального банка или другого субъекта властных полномочий, полномочия которого распространяются на всю территорию Украины;
2. Об обжаловании решений АМК по рассмотрению жалоб о нарушении законодательства в сфере публичных закупок и решений в сфере государственной помощи субъектам хозяйствования;
3. Об обжаловании решений НАПК об отказе в предоставлении государственного финансирования уставной деятельности политической партии или об остановке (прекращении) государственного финансирования уставной деятельности политической партии;
4. Об аннулировании регистрационного свидетельства политической партии;
5. Об обжаловании решений конкурсной комиссии по отбору на должности заместителя генерального прокурора – руководителя САП, первого заместителя и заместителя руководителя САП, комиссии по аудиту эффективности деятельности САП;
6. Об обжаловании решений конкурсной комиссии по отбору на должность директора НАБУ, комиссии по аудиту эффективности деятельности НАБУ;
7. Об обжаловании решений конкурсной комиссии по отбору на должность председателя НАПК;
8. Об обжаловании решений конкурсной комиссии по отбору на должность председателя АРМА;
9. Об обжаловании актов, действий или бездействия органа, осуществляющего дисциплинарное производство по прокурорам.

То есть это будет влиятельный суд, как ОАСК, только неподконтрольный Банковой. И Банковая сама себе это обеспечила, отложив ликвидацию ОАСК на год и восемь месяцев.