Кнут и пряник для Банковой. Как ЕС будет (не)давать Украине 50 млрд евро

Если посмотреть на итоги Ukraine Recovery Conmerence 2023 в Лондоне, то там 90% обещанных нам денег — это 50 млрд евро от Еврокомиссии на 2024-2027 гг. И может создаться впечатление, что эта сумма — уже что-то решенное, осталось только получить ее, поделить и потратить.

Но коварство Еврокомиссии в том, что к этим деньгам прилагается сложная процедура. Точнее, три сложных процедуры. Первая — чтобы эту сумму нам утвердили. Это домашнее задание для Киева на ближайшие месяцы. Вторая процедура — чтобы нам давали транши из этой суммы. Это будет ежеквартальный экзамен. Не сдал — придется пересдавать. И пока не сдашь — денег не будет. А третья процедура — это непрерывный аудит.

Домашнее задание

Начнем с того, что 50 млрд евро только анонсированы, их нам еще никто не утвердил. Более того, их еще нет в наличии — деньги только предстоит собрать и аккумулировать. С этой целью Еврокомиссия предложила создать для поддержки Украины новый инструмент (Facility). Теперь Европейский парламент и Европейский совет должны изучить это предложение в ходе пересмотра семилетнего бюджета ЕС — так называемых многолетних финансовых рамок (multi-annual financial framework). Сумма в размере 50 млрд евро на период 2024-2027 гг. будет предоставлена за счет сочетания грантов и займов, а также предоставления бюджетных гарантий, решение о которых будет принято государствами-членами и Европарламентом в контексте принятия годового бюджета ЕС. Еврокомиссия предложила Европарламенту и Европейскому совету в срочном порядке рассмотреть это предложение и ввести его в действие с начала 2024 г.

Параллельно с этим процессом будет идти другой. Как говорится в сообщении Еврокомиссии, чтобы получить желаемые деньги, правительству Украины необходимо будет подготовить План восстановления, реконструкции и модернизации страны и детализировать реформы и инвестиции, которые оно намеревается осуществить в рамках процесса вступления в Евросоюз.

План будут писать в Киеве, но в тесном сотрудничестве с Еврокомиссией, которая уже сформулировала свои пожелания. Значительное внимание должно быть уделено реформе государственного управления, надлежащему управлению, верховенству права, рациональному управлению финансами, борьбе с коррупцией и мошенничеством. Также план должен включать отраслевые и структурные реформы и инвестиции, направленные на повышение потенциала роста украинской экономики и тесно связанные с перспективами вступления в ЕС.

"План Украины, который будет предложен Украиной и одобрен Евросоюзом, станет справочным политическим документом для определения приоритетности реформ, связанных с вступлением, и будет включать инвестиции, соответствующие политике ЕС. Реконструкция не может ограничиваться восстановлением того, что было разрушено войной. Реконструкция дает возможность поддержать Украину в инвестировании в ее переход к зеленой, цифровой и инклюзивной экономике", — указывает Еврокомиссия.

Принципиальное решение об одобрении предложения Еврокомиссии может быть принято на неформальной встрече глав государств и правительств стран ЕС 6 октября в Гранаде на юге Испании. Было бы неплохо, если бы к тому времени Киев уже выполнил свое домашнее задание, то есть написал план и согласовал его с Еврокомиссией. Затем 26-27 октября в Брюсселе состоится саммит Европейского совета. И в ноябре можно ожидать утверждения Европарламентом, после переговоров с Европейским советом, бюджета ЕС на следующий год, где будут включены расходы на украинский план.

Окончания войны для этого не требуется. Новый финансовый инструмент, как обещает Еврокомиссия, "обеспечит последовательную, предсказуемую и гибкую поддержку Украины на период 2024-2027 гг., адаптированную к беспрецедентным вызовам поддержки страны, находящейся в состоянии войны". В эти 50 млрд евро не входит ни военная, ни гуманитарная помощь (они финансируются другими программами Евросоюза).

Подчеркнем: если постараться, то можно подготовить, согласовать и утвердить план заблаговременно, так чтобы он заработал с 1 января 2024 г. А если не стараться, то можно безнадежно застрять на этапе согласования, пытаясь навязать Еврокомиссии какие-то сомнительные инвестиции и в то же время отказываясь от реформ, на которых ЕС настаивает.

Ежеквартальные экзамены

Но допустим, первая процедура пройдена успешно и вовремя. Тогда уже по итогам первого квартала 2024 г. мы можем ожидать первый транш.

Согласно предложению Еврокомиссии, Европейский совет, утвердив план, должен установить условия, необходимые для выполнения Украиной для получения доступа к деньгам. Эти условия будут включать, во-первых, основные требования (макрофинансовая стабильность, бюджетный надзор, управление государственными финансами и пр.), во-вторых, отраслевые и структурные реформы и инвестиции. Условия будут разбиты на промежуточные этапы с указанием сроков выполнения. Выплаты будут производиться в соответствии с фиксированным ежеквартальным графиком после проверки Еврокомиссией удовлетворительного выполнения соответствующих условий.

Таким образом, если Киев надеется написать прекрасный план, который устроит Еврокомиссию, и затем попросту о нем забыть, то этот нехитрый замысел не сработает. Скорее всего, нам даже первый транш не дадут, пока мы не выполним каких-то пунктов из своего плана. Сначала будет "кнут" — проверка выполнения обещаний, и только затем — "пряник", причем не гарантированно.

Если 50 млрд евро распределить равномерно на четыре года, то получится 3 млрд евро в квартал. Но это в мечтах, а реальность может оказаться более жестокой. Киев может быть уверен, что он все выполняет по графику, и даже похвастаться этим на весь мир. А затем суровый экзаменатор поставит два балла по семибалльной шкале, и вместо 3 млрд евро выделит, скажем, в десять раз меньше, то есть 300 млн, да и то не живыми деньгами, а в счет технической помощи.

Нечто похожее мы уже видели с "семью шагами", которые Еврокомиссия рекомендовала Киеву год назад. О том, что мы успели полностью выполнить все семь шагов, Киев успел похвастаться многократно устами премьера Дениса Шмыгаля, вице-премьера по евроинтеграции Ольги Стефанишиной, спикера парламента Руслана Стефанчука. Однако Еврокомиссия в своей устной оценке прогресса Украины, презентованной на неформальном заседании совета министров ЕС по общим делам в Стокгольме 21-22 июня, фактически опровергла это хвастовство. В оценке признаны полностью выполненными только два из семи шагов и еще один шаг — выполненным более чем наполовину.

Непрерывный аудит

Впрочем, опять будем оптимистами и предположим, что в следующем году мы все-таки получим первые транши в счет выполнения плана. Как только начнут поступать деньги, у Киева появится новая головная боль в виде европейских аудиторов и ревизоров.

Еврокомиссия обещает, что 50 млрд евро "будут снабжены надежной системой прозрачности, аудита и контроля для обеспечения защиты финансовых интересов ЕС". Во-первых, украинские государственные системы аудита и контроля должны быть существенно усилены в рамках реформ, предусмотренных планом. Как можно понять, без этого условия нам денег вообще давать не будут. Во-вторых, Еврокомиссия сможет осуществлять проверки проектов, записанных в плане, в любой момент проектного цикла. В-третьих, специальная независимая ревизионная комиссия будет помогать Еврокомиссии, регулярно проверяя возможное нецелевое использование средств.

Причем Украина должна будет наделить европейских аудиторов и ревизоров необходимыми полномочиями. Для этого Еврокомиссия заключит с Украиной рамочное соглашение, где будут прописаны "юридически обязывающие механизмы управления, контроля, надзора, мониторинга, оценки, отчетности и аудита средств, а также меры по предотвращению, расследованию и исправлению нарушений, мошенничества, коррупции и конфликтов интересов". Рамочное соглашение будет дополнено соглашениями о финансировании и кредитными соглашениями, в соответствии с которыми Украина будет обязана обеспечить сбор и доступ к адекватным данным о лицах и организациях, получающих финансирование для реализации мероприятий плана. Любые суммы, неправомерно выплаченные или использованные не по назначению, придется вернуть Евросоюзу.

Крепкие дружеские объятия

Глядя на эти три сложных процедуры, можно только восхититься предусмотрительностью евробюрократов. Они предложили сумму, от которой Киев ну никак не может отказаться. Тем более что в эту помощь вошли и разные бонусы для частных компаний, которые рискнут вложиться в проекты украинского плана. Иными словами, 50 млрд евро от ЕС должны стать локомотивом, к которым вагонами прицепятся еще многие миллиарды евро от частных инвесторов.

В то же время взамен на эти деньги Евросоюз получит эффективные инструменты влияния на Киев. Эта модель отношений была опробована еще год назад, когда Евросоюз предложил Украине статус кандидата в обмен на обещание выполнить "семь шагов". Правда, за год прогресс получился не очень впечатляющим. Но все же можно надеяться, что к саммиту Европейского совета 14-15 декабря все семь шагов будут выполнены — и взамен за это Евросоюз начнет официальные переговоры о членстве Украины.

Грубо говоря, 50 млрд евро — это следующий набор требований к нам после "семи шагов". Шагаете — вот деньги, остановились — денег нет. И переговоры о членстве будут поставлены в прямую зависимость от прогресса в реформах, обещанных в плане.

Но есть и важное отличие. Пока речь шла только о "семи шагах", главным инструментом влияния на Киев были реформы, в том числе усиление независимости САП, НАБУ, КСУ, перезапуск ВСП и ВККСУ. А теперь добавятся европейские аудиторы и ревизоры. Они будут копать по всем статьям бюджетных расходов и всем инвестиционным проектам, куда поступят европейские деньги. Короче, жить нашим чиновникам станет сложнее и опаснее.